Les lois d’orientation agricole des années 1960 ont permis à la France et à l’Europe des six de se doter d’une autonomie alimentaire et d’une agriculture à visée exportatrice. Les voies retenues étaient celles de la modernisation technique et de la restructuration des exploitations agricoles. Mais ce modèle de développement a montré ses limites au milieu des années 1980. Au sein même de l’Union européenne, des voix se sont élevées pour dénoncer les impacts négatifs de ce modèle intensif sur la sécurité sanitaire des aliments, sur la préservation des ressources naturelles (sols, ressource en eau, biodiversité…) et sur la structure démographique, économique et sociale des territoires ruraux.
The agriculture acts of the 1960s enabled France along with “Europe of the Six” to develop food self-sufficiency and to become a food exporter. This was achieved through technical modernization and restructuring of farms. But by the mid 1980s this development model had reached its limits. Within the EU, certain elements began to denounce the negative effects of intensive farming on food safety, on conservation of natural resources (soil, water, biodiversity, etc.), and on the demographic, economic and social organization of rural territories.
À partir de 1992, l’Union européenne entame une vaste réforme de la politique agricole commune. Dans la perspective d’un développement durable de ses État-membres, elle accorde à l’agriculture un rôle majeur à travers ses fonctions environnementale et sociale : une vision normative de la multifonctionnalité de l’agriculture est ainsi soutenue pour la mise en œuvre d’un développement économique et social durable des sociétés (Laurent, 2002).
In 1992 the EU began a wide-ranging reform of its common agricultural policy (CAP). Seeking a more sustainable development model for its member states, the CAP sees agriculture as having important environmental and social functions, and puts forward a normative vision of agricultural multifunctionality as a means to implement sustainable economic and social development (Laurent, 2002).
En France, cette notion est adoptée lors de la nouvelle Loi d’orientation agricole de 1999 qui doit selon les organisations agricoles « renouveler les termes du contrat qui unit l'agriculture à la Nation (Hervieu, 2002) ». Au même moment, à l'occasion du débat sur l'Agenda 2000, l'Union européenne crée lors du Sommet de Berlin le deuxième pilier de la politique agricole commune fondé sur le développement rural (Lowe et al., 2002).
In France, this vision was adopted as part of the 1999 Agriculture Act, which would, according to the farmers unions, “renew the terms of the contract that brings agriculture and the Nation together (Hervieu, 2002)”. At the same time, discussions around Agenda 2000 resulted in the EU establishing at the Berlin Summit the second pillar of the CAP, founded on rural development (Lowe et al., 2002).
Au niveau français comme au niveau européen, les nouvelles orientations de la politique agricole et rurale encouragent, par des soutiens publics spécifiques, les systèmes productifs agricoles aptes à protéger les ressources naturelles et à entretenir le paysage. Ces politiques affichent également l’objectif de maintenir l’emploi, le tissu social rural et le revenu des agriculteurs. Ces orientations sont soucieuses de l’équité de l’allocation des soutiens publics et de leurs effets redistributifs dans une optique de cohésion sociale des territoires ruraux (Butault et al., 2002).
At both the French and European levels, new rural and agricultural guidelines encouraged, through public financing, systems of agricultural production geared towards the protection of natural resources and landscapes. These policies also aimed to maintain jobs, the rural social fabric and farmers’ incomes; guidelines highlighted the importance of equity in the allocation of public funds and in their redistributive impact to social cohesion in rural areas (Butault et al., 2002).
Or, sur ce dernier point, les précédentes politiques agricoles communes n’ont pas toujours conduit à l’efficacité et à l’équité des principes de distribution des soutiens publics. Elles auraient contribué à installer une agriculture duale en différenciant agriculture productive et agriculture « sociale » par le jeu combiné de la politique des prix et de la politique visant à compenser les handicaps naturels des zones difficiles[1]. De plus, elles n’ont pas contribué à freiner la disparition des exploitations et à assurer un revenu suffisant à tous les agriculteurs (Fabre et al., 1998 ; Commins, 2004).
Indeed, previous CAPs have not always proved effective and fair in terms of the principles applied to the distribution of subsidies. Some suggest that they have contributed to a two-tier system of agriculture, with productive farming on the one hand and “social” farming on the other, through both price policies and policies designed to compensate for the natural disadvantages of certain “difficult” zones[1]. Furthermore, they have failed to stop the decline in the number of farms and to ensure sufficient incomes for all farmers (Fabre et al., 1998; Commins, 2004).
Les dernières réformes confortent-elles ces effets ? L’objet de ce travail est de questionner les normes de distribution qui sont implicitement ou explicitement à l’œuvre dans la Loi d’orientation agricole française de 1999 ainsi que les principes de justice qui les sous-tendent. Notre attention se porte sur l'application du principal outil de la multifonctionnalité élaboré par la France entre 1998 et 2002, le contrat territorial d’exploitation (CTE). Dans un premier temps, les normes de distribution sont discutées sur un plan théorique, au regard des principes d’équité et de justice. Puis, nous analysons d’un point de vue économique et sociologique le processus de sélection retenu lors de la mise en œuvre du contrat territorial d’exploitation dans un département du sud-ouest de la France, la Dordogne. Cette évaluation par le prisme de l’équité nous amènera à questionner les effets de cette sélection sur les inégalités entre les agriculteurs contractants.
Will the most recent reforms produce more of the same? In this paper, we analyze the distributive norms inscribed either implicitly or explicitly in the French Agriculture Act of 1999 as well as the principles of justice underlying them. We will focus on the application of France’s main multifunctionality instrument, the Land Management Agreement (LMA, Contrat territorial d’exploitation)[2], over the period 1998 to 2002. To begin, we discuss distributive norms from a theoretical standpoint, in relation to principles of equity and justice. We will then analyze, from an economic and sociological perspective, the selection process used in the implementation of an LMA scheme in the south-western French department of Dordogne. Lastly, we will consider the effects of the selection process on inequalities between participating farmers.
1. Diversité des principes de justice, recherche d’équité et contrat social
1. Principles of Justice, the Search for Equity and the Social Contract
La protection des ressources environnementales dans le temps et dans l’espace pour les générations présentes et futures constitue un des modes d’expression de la justice sociale. D’un point de vue intertemporel, elle se traduit par le maintien dans le temps de la qualité des ressources ; elle vise également à garantir leur accès pour toute génération. D’un point de vue théorique, une voie d’analyse pertinente de la perspective intergénérationnelle au regard de la dimension éthique de l’environnement peut être constituée par le principe Responsabilité de Jonas (1979). Porté par une solidarité entre les générations successives, ce principe régule les actions humaines sur un temps long: « Agis de façon que les effets de ton action soient compatibles avec la permanence d'une vie authentiquement humaine sur terre. » (Jonas, 1979) Une telle vision s’avère pertinente pour la gestion des aménités rurales, si l’on admet que les générations futures doivent avoir aussi la possibilité de bénéficier de ces aménités. Or les textes actuels des politiques publiques sur la multifonctionnalité de l’agriculture ne tiennent pas réellement compte du lien entre les générations. C’est donc en référence à une théorie de la justice intragénérationnelle que nous choisissons d’évaluer la mise en œuvre de la multifonctionnalité puisque les aides publiques sont accordées aux agriculteurs aujourd’hui en activité, afin que leurs productions bénéficient aux citoyens actuels. Néanmoins, même dans ce cas, les principes de justice peuvent s’opposer. Il semble nécessaire de faire une revue rapide des théories de la justice qui pourraient permettre de statuer sur le caractère juste et équitable des mesures prises par la France. Nous posons ainsi les outils analytiques avec lesquels nous interrogerons ensuite les normes distributives retenues pour mettre en œuvre la multifonctionnalité.
Protection of environmental resources in both time and space for current and future generations is an important question for social justice. The inter-temporal dimension relates to maintaining the quality of resources over time and expresses a desire to ensure that future generations have access to the same quality of resources. From a theoretical standpoint, Jonas’ (1979) Principle of Responsibility provides relevant insights into inter-generational aspects of environmental ethics. Arising from a sense of solidarity between successive generations, this principle regulates human actions into the future. As stated by Jonas, it is important to “act so that the effects of your action are compatible with the permanence of genuine human life ». Such a view is relevant to the management of rural amenities, if we accept that future generations have a right to the same amenities. However, current public policies on agricultural multifunctionality do not address the issue of inter-generational bonds. Still, the intra-generational approach provides insights to our assessment of the implementation of multifunctionality, since public subsidies are given to today’s farmers with the expectation of benefits for today’s citizens. Nevertheless, even in this case oppositions can arise between the different principles of justice. It would seem useful therefore to briefly review the different theories of justice before proceeding with our assessment of whether the measures implemented in France are fair and equitable.
1.1 Normes distributives, équité et principes de justice
Distributive Norms, Equity and Principles of Justice
L’époque de l’après-guerre s’ouvre aux questions contemporaines d’équité et de justice sociale. La mise en place, dans plusieurs pays occidentaux, d’un État providence fort ainsi que l’essor des sciences sociales participent à ce contexte. Relevant de multiples univers idéologiques, les théories de la justice sociale sont nombreuses (Kellerhals, 1995).
Contemporary questions of equity and social justice were widely discussed during the post-war period, giving rise to the establishment of strong welfare states in several western nations, along with rapid developments in the social sciences. During this process, varying ideological positions produced a number of different theories of social justice (Kellerhals, 1995).
Au sein de ces divers courants, une certaine cristallisation se dessine dans les années 1960-1970 sur la base de travaux empiriques. Les premières études sur les normes régissant la répartition des ressources (matérielles ou symboliques) entre les membres d’un groupe, en fonction de leur contribution à l’action commune, ont débouché sur une théorie de l’équité (Homans, 1961). Selon cette théorie, une seule norme de justice composerait la grammaire de cette distribution : la norme du mérite qui considère que chaque individu doit recevoir en proportion de l’effort qu’il fournit dans l’échange[2]. Des travaux ultérieurs en sociologie ou en psychosociologie ont cependant révélé au moins deux autres principes, relativisant celui du mérite : le principe du besoin et le principe de l’égalité. Le principe du besoin appréhende l’équité en donnant à chacun selon que sa situation soit nécessiteuse ou pas (charges de famille, santé…). Le principe de l’égalité se traduit par une équité où chacun reçoit la même chose, quelle que soit sa situation et sa contribution ; à la différence du principe du mérite et du principe du besoin, il ne demande plus un traitement proportionnel, car toutes les personnes d’un même groupe doivent être traitées de la même façon. Ces trois principes (mérite, besoin, égalité) sont les plus fréquemment rencontrés dans les études empiriques, bien que d’autres aient également pu être constatés : distribution selon le rang, distribution selon la loi (être juste, c’est appliquer la loi du pays)... Force est de reconnaître que « donner à tous la même chose » n’est pas la règle absolue, mais une règle parmi d'autres. La justice est donc relative au critère que l’on retient pour l’évaluer, ce qui donne lieu à l’existence de plusieurs principes, dont la plupart génèrent une répartition proportionnelle et non égale pour tous. Ainsi, certaines inégalités sont jugées équitables, c’est-à-dire qu’elles ne provoquent pas de sentiment d’injustice dans la mesure où elles résultent d’un ordre hiérarchique accepté par tous (les inégalités de salaire, les inégalités de superficie entre agriculteurs…). Dubet (2005) parle alors d’inégalités justes.
The various theories crystallized to a certain degree during the 60s and 70s based on the results of empirical studies. Early work on norms applied to the distribution of resources (material or symbolic) among members of a group according to their contributions to common action resulted in a theory of equity (Homans, 1961). For Homans a single norm of justice is sufficient, i.e. the norm of merit, which holds that individuals should benefit in exchanges with others in proportion to their efforts[3]. Subsequent sociological and psycho-sociological investigations identified at least two additional principles of equity: the principle of need and the principle of equality. The former sees equity as giving to each according to his or her needs (childcare, healthcare, etc.), while the latter sees equity as providing each individual with the same resources, without regard to his or her needs or contributions. Unlike the principles of merit or need, the principle of equality requires no proportionality, since all individuals are treated in the same manner. These three principles—merit, need and equality—are the ones most often cited in empirical studies, though other principles are sometimes discussed, including distribution according to rank and distribution according to legal entitlement (i.e. fair application of the law). Justice is thus relative to the criteria applied, suggesting several principles at work, most of which call for a proportional distribution, not “to each the same”. In this way, certain inequalities are considered equitable, i.e. they do not lead to a sense of injustice. This is possible when inequalities arise from a hierarchical order that is acceptable to all (inequalities in salary, land holdings, etc.). Dubet (2005) uses here the notion of inégalités justes.
Outre la reconnaissance de cette diversité des principes, il est également admis aujourd’hui que la distribution de biens, matériels ou symboliques, se réalise selon une logique « constituée d’un mélange de ces principes plutôt que du monopole d’un seul » (Kellerhals, 1995). La distinction entre l’équité et la justice se fait à ce niveau : l’équité résulte de l’application simultanée de différents principes de justice dont certains peuvent être contradictoires, comme c’est le cas du principe de l’égalité et du principe du mérite. La logique distributive tente pourtant de les concilier si tel est le souhait collectif[3]. Pour le dire autrement, la recherche de l’équité incite à être le moins injuste possible et à réduire au mieux les inégalités existantes alors que la justice est un idéal.
This diversity of principles is generally accepted today, as is the notion that the distribution of material or symbolic goods relies on “a mixing of these principles and not the monopoly of just one” (Kellerhals, 1995). Equity thus results from the simultaneous application of different and sometimes contradictory principles of justice, as is the case with the principles of equality and merit. The distributive norm attempts to reconcile these contradictions, if that is indeed the desire of the group[4] (Perelman, 1977). In other words, the search for equity is an attempt to be the least unfair as possible and to reduce existing inequality as much as possible, whereas justice is an ideal.
La théorisation faite par Rawls (1971) assoit paradigmatiquement ces principes en proposant une association hiérarchique qui, selon lui, régirait nos sociétés démocratiques. Le philosophe définit deux principes de justice dotés d’un ordre lexical particulier. Le premier est le principe de l’égalité des libertés « où chaque personne doit avoir un droit égal au système total le plus étendu de libertés de base ». Quant au second, en réalité, il se décompose en deux. Le principe de la juste (fair) égalité des chances, d’une part, doit permettre l’accès à des fonctions et positions avec les mêmes probabilités de succès pour tous. Le principe de différence[4], d’autre part, justifierait une répartition qui avantagerait les plus défavorisés, dans la limite d’un juste principe d’épargne.
Rawls (1971) lays out two principles of justice that follow a specific lexical order. The first of these is equality of liberties, whereby “each person is to have an equal right to the most extensive total system of equal basic liberties”. The second principle is in fact twofold: The principle of fair equality of opportunity must ensure that all offices and positions are open to all with the same chances of success. The principal of difference[5] on the other hand provides for a distribution in favor of the least advantaged, within limits imposed by a fair principle of savings.
Les principes de justice tels que définis par Rawls sont des principes justes et équitables. Un principe est juste s’il respecte les principes précédemment exposés. La conception de la justice rawlsienne repose sur cet édifice et la justice est constituée par ce tout hiérarchisé. En effet, le principe d’égale liberté domine le principe de différence de sorte qu’une société où les libertés fondamentales ne sont pas garanties ne peut pas être considérée comme une société juste. Le fondement de la justice selon l’équité réside dans le respect des principes de justice qui prévalent à toute répartition des richesses dans la société.
The principles of justice as formulated by Rawls are fair and equitable principles. A principle is fair if it respects all higher-order principles. This hierarchical order is the cornerstone of the Rawlsian conception of justice; since the principle of equal liberty has priority over the principle of difference, a society that does not guarantee basic liberties cannot be considered a fair society. Justice founded on equity thus requires conformity with the principles of justice that precede the redistribution of a society’s wealth.
Toutefois, la lecture faite de cet apport philosophique varie selon les disciplines et les regards. Nous pouvons ici nous interroger sur la proximité entre les principes empiriques mis en avant dans les travaux de sciences sociales et ceux, philosophiques, de Rawls. Il existe une convergence entre le principe d’équité selon l’égalité et le premier principe de Rawls. Pour le philosophe chaque individu placé dans une position originelle[5] détient un ensemble de libertés (biens premiers sociaux) réparties de façon égale entre tous les individus. Le principe d’égalité vise donc à protéger les libertés de base afférentes à ces biens premiers telles les libertés politiques, d’expression, de la personne à l’égard de l’oppression, les droits de propriété personnelle…
But interpretations of Rawls’ contributions are seen to vary among the different disciplines and approaches. It would seem useful therefore to compare the empirical principles of the various social sciences with Rawls’ philosophical principles. Some similarities can be seen between the principle of equity based on equality and Rawls’ first principle. For Rawls, each individual in the “original position”[6] is entitled to a set of liberties (or “primary social goods”) distributed equally between all members of the group. The principle of equality thus seeks to protect basic liberties pertaining to these primary goods, e.g. political freedom, freedom of expression, freedom from oppression, the right to personal property, etc.
Une différence majeure se retrouve cependant dans l’ajustement continu des principes sociaux qui s’adaptent aux mouvements de la société, tandis que, chez Rawls, les principes sont à la base même du contrat social. En conséquence, les premiers sont de nature sociale et réflexive alors que les seconds, par un ordre lexical prédéfini, sont immuables. Ceci tient au fait que le philosophe réfléchit aux bases éthiques qui régissent les sociétés démocratiques occidentales tandis que les travaux en sociologie ou psychologie sociale s’intéressent avant tout à la façon dont les individus traduisent la valeur « universelle » de la justice en règles de comportement et principes d’action en fonction de chaque situation concrète à laquelle ils sont confrontés à un moment donné. Une seconde différence renvoie justement à cet ordre lexical prédéfini par la théorie de la justice rawlsienne, tandis que certains courants sociologiques n’observeront pas de hiérarchie particulière. Il y a donc là matière à discussion sur le fait de savoir si les principes d’équité assis sur le mérite et le besoin sont toujours compatibles avec une société se voulant équitable et égalitaire[6].
Differences appear with respect to the longevity of principles. In the sociological view, principles are continuously adapting to societal changes and are thus social and reflexive in nature. For Rawls on the other hand, principles are the very foundation of the social contract and are, according to an established lexical order, immutable. This difference is due to Rawls’ focus on the ethical principles of western democratic societies, while sociologists and psycho-sociologists are primarily interested in how individuals translate the “universal” value of justice into rules of behavior and principles of action under specific circumstances. Another difference is the non-observance by the sociological currents of any particular hierarchy, including Rawls’ predefined lexical order. It is thus open to discussion whether the principles of equity based on merit or on need are compatible at all times with a society that sees itself as equitable and egalitarian.[7]
1.2 Sens de la justice et distribution des richesses : la nature du « contrat social »
1.2 Justice and Distribution of Wealth: The Nature of the “Social Contract”
Les principes d’équité nous renvoient au débat sur la justice distributive. Un aspect important de la vision rawlsienne, à l’opposé de la vision égalitariste, est donc d’accepter une certaine inégalité dans la distribution si, et seulement si, l’inégalité constitue une condition nécessaire pour l’amélioration de la situation des plus défavorisés.
The preceding discussion on the principles of equity leads us to the question of distributive justice. One important aspect of Rawls’ vision, contrary to that of the egalitarians, is that a certain amount of distributive inequality is acceptable if and only if the inequality is a necessary condition for improving the lot of the most underprivileged.
Cette question de la distribution nous interroge au-delà des biens marchands sur le rôle de la société comme opérateur de distribution (Ricoeur, 1988). Dans cette perspective, l’équité peut être questionnée selon deux voies. Une réflexion s’intéresse aux règles procédurales qui visent à mettre en place un cadre juste permettant aux individus de trouver une place (et ce, en lien avec les principes de justice évoqués) en se fondant sur un contrat initial (théorique prenant naissance avec Hobbes) assis sur des valeurs politiques communes. À cet effet, la société est traitée « comme un phénomène congrégationaliste, mutualiste » (Ricoeur, 1988). Dans une démarche procédurale pour atteindre une juste distribution, trois étapes peuvent se dégager (Rawls, 1971) : le choix du critère indépendant visant à décider du résultat juste, la définition de la procédure à suivre et le résultat. La sociologie s’intéresse au choix du critère indépendant et considère la justice en perpétuelle redéfinition puisque les principes de justice, multiples, sont souvent contradictoires et doivent être adaptés aux spécificités de chaque situation. Le jugement de ce qui est injuste résulte d’une activité réflexive, il n’est pas donné une fois pour toutes[7]. Pour Habermas (1984), c’est dans le débat entre les acteurs que se définissent les valeurs qui fondent le juste et l’injuste des situations concrètes.
This question is not just about goods and trade, but extends to the role of society as a system of distribution (Ricoeur, 2000). We can thus consider equity from two standpoints. From a procedural standpoint, equity can be seen as a set of rules intended to provide a fair context allowing individuals to find their place (according to the principles of justice previously mentioned). This view is based on the notion of an initial, theoretical contract (cf. Hobbes), founded on a set of common political values. In this view, society is considered “a mutual congregationalist phenomenon” (Ricoeur, 2000). In a procedural approach to achieving fair distribution, three features emerge (Rawls, 1971): the selection of an independent criterion of fairness; the definition of a procedure for choosing the fair outcome; and the outcome itself. From a sociological standpoint, the selection of the independent criterion is key, and justice is considered as being constantly redefined, since its multiple principles are often contradictory and must be adapted to the specificities of each situation. Judgments as to what is unjust stem from societal reflections, and are not considered to be final pronouncements[8]. For Habermas (1984), values applied to judge the fairness or unfairness of concrete situations are defined through a debate process.
Dans ce cadre théorique de la justice, l’intervention d’une tierce autorité (publique), légitime aux yeux de tous, est nécessaire pour réguler ces principes. Ajoutons aussi, que cette autorité publique devra mettre en application des principes, des choix sociaux acceptés par ses membres[8], ce qui n’est pas sans poser problème. Sous cet angle, la question de la multifonctionnalité de l’agriculture prend un autre éclairage : s’il est admis que les différentes fonctions soient encouragées (production de denrées, protection des ressources naturelles, maintien de l’emploi et du tissu rural), le sont-elles de façon équitable pour tous les agriculteurs en activité ? Pour tenter d’avancer dans la réflexion, nous proposons de poursuivre en regardant plus précisément les Contrats territoriaux d’exploitation (CTE), ce dispositif élaboré par la France afin d’appliquer l’idée de la multifonctionnalité. L’analyse est menée à l’échelle administrative de mise en œuvre du dispositif, le département (cas de la Dordogne), en questionnant plus particulièrement trois aspects : le processus de négociation par lequel les principes de justice à retenir ont été choisis, les éventuelles inégalités d’accès au CTE et les effets redistributifs entre contractants des aides allouées. Cette évaluation sous le prisme de la justice cherche à savoir quel type de sélection entre les agriculteurs a été engendré par les aides publiques distribuées au nom de la multifonctionnalité et, si cette sélection a permis de réduire les inégalités existantes et perçues comme injustes ou, si au contraire, elle a engendré de l’exclusion.
In this theoretical framework of justice, a third party—one that is public and recognized by all as legitimate—is needed to regulate the principles of justice. This public authority will also have to enforce the principles chosen by the members of the group[9], which in itself poses certain difficulties. This puts the question of agricultural multifunctionality in a new light: if it is agreed to encourage the three functions (food production, protection of natural resources, safeguarding of jobs and the rural social fabric), will it be done in a way that is equitable for all farmers? We will now try to develop this reflection by taking a detailed look at the multifunctionality implementation scheme rolled out in France by means of the LMA. Our analysis will be limited to the department level (the administrative level for which the LMA was designed), specifically the department of Dordogne. Three issues will be addressed: the negotiation process through which the principles of justice to be applied were chosen; inequalities of access to the LMA; and distribution of allocated subsidies among the participants. From a justice perspective, we will attempt to determine how public support policies for multifunctionality influenced the selection of farmers for participation and whether this selection helped to reduce existing inequalities that were perceived as unfair, or, on the contrary, resulted in greater levels of exclusion.
2. Multifonctionnalité de l’agriculture et aides publiques : une mise en œuvre de l’équité par le CTE ?
2. Implementing Equity through Public Subsidies for Agricultural Multifunctionality
Fondé sur la reconnaissance de la multifonctionnalité de l’agriculture, le CTE repose sur une démarche contractuelle où l’agriculteur s’engage à développer une activité agricole multifonctionnelle qui contribue à la création de valeur ajoutée tout en assurant la protection des ressources naturelles, des paysages et de la diversité biologique, l’équilibre des territoires et de l’emploi[9].
The LMA is a multifunctionality contract by which a farmer commits to developing activities aimed at producing added value while contributing to environmental stewardship, territorial stability and jobs creation/maintenance[10].
Concrètement, le contrat se décompose en deux volets. L’agriculteur peut s’engager à mener des actions en faveur de l’environnement (volet « environnemental »), et peut aussi réaliser les investissements nécessaires à la viabilité de son entreprise (volet « économique »), dont l’achat de matériel utile à ses futures actions environnementales. Les actions en faveur de l’environnement sont précisées dans des cahiers des charges (mesures agri-environnementales – MAE – validées par l’Union européenne).
The agreement consists of two main components: The first component requires the farmer to carry out certain environmental actions, while the second enables him/her to invest as needed to ensure the viability of the farm, including the purchase of equipment to be used for future environmental actions. Environmental actions are determined according to the specifications of agri-environmental measures (AEM) spelled out by the European Union.
Dans le cadre du contrat, l’agriculteur bénéficie d’aides liées à l’investissement économique. Il peut aussi percevoir des aides de type MAE qui financent les pertes de revenu ou le surplus de travail occasionné par l’adoption de nouvelles pratiques plus respectueuses de l’environnement.
Under the terms of the agreement, the farmer is entitled to subsidies for business investments. The AEM also provides for support to pay for loss of income or increased manpower requirements related to the farmer’s implementation of the specified environmental actions.
Sur ce point d’ancrage, il nous semble possible d’étudier comment les normes distributives mises en œuvre dans la démarche CTE influencent les inégalités entre les gros exploitants et les petits dans l’accès aux subventions publiques d’une part, et d’analyser l’impact redistributif de cet outil d’autre part. Bien qu’il soit difficile de mettre en relation directe l’impact des aides sur la situation socio-économique des exploitants contractants ou non-contractants et le sens de la justice lors de la définition de contrat type, nous tentons d’apprécier les normes distributives débattues au sein des instances départementales. Nous analysons ainsi les principes d’équité qui sous-tendent la répartition de l’effort environnemental entre agriculteurs associés à ce mécanisme de distribution.
We next wanted to investigate the impacts of the distributional norms implicit in LMAs on access to public subsidies, as well as the redistributive impacts of the actual subsidies. It is difficult to make direct correlations between the impact of subsidies on the socio-economic situations of participating vs. non-participating farmers and the definition of justice implicit in the terms of the final LMA documents. Nonetheless, we will attempt to evaluate the distributional norms discussed among the various departmental actors. We will also explore the principles of equity that underlie the distribution of environmental actions among farmers entering into LMAs.
2.1 Un CTE pilote : la Dordogne et ses représentants agricoles au cœur de la réflexion sur la multifonctionnalité
2.1 Dordogne, Farmers Organizations and Discussions on Multifunctionality
La Dordogne est un département français où l’agriculture occupe 330 000 ha, soit 40 % du territoire. Le choix de ce département repose sur quatre caractéristiques pertinentes du point de vue de la multifonctionnalité. Tout d’abord, les exploitations sont plutôt de petite taille avec 29 ha en moyenne contre 42 ha à l’échelle nationale. Ensuite, on rencontre une grande diversité de productions. À côté du système très répandu de la polyculture élevage, on peut identifier 16 autres productions dont les plus importantes sont l’élevage bovin et ovin, les grandes cultures (blé, maïs et oléoprotéagineux), la vigne et l’arboriculture fruitière. Les exploitants peuvent leur associer des productions spécialisées (tabac, noix, palmipèdes gras, fraise, châtaigne, truffe) ou un service d’accueil touristique. De surcroît, caractéristique particulièrement instructive pour notre démarche, les responsables professionnels agricoles de ce département ont demandé d’expérimenter le dispositif du CTE avant son lancement officiel, ce qui a provoqué une réflexion particulièrement intense à propos des objectifs à privilégier et des moyens à déployer. Enfin, la dynamique de contractualisation a été l’une des plus importantes en France. Avec 657 contrats en juin 2002, la Dordogne figurait parmi les cinq premiers départements français en termes de CTE signés.
Dordogne is a department in south-west France where agriculture occupies 330,000 ha, or about 40% of the territory. The choice of Dordogne for this pilot program was based on four characteristics relevant to multifunctionality. Firstly, farms are relatively small: 29 ha on average compared to 42 ha nationally. Secondly, many different types of farming are practiced in Dordogne. Mixed crop-livestock farming is quite common, but there are at least 16 other main production types to be found, including cattle/sheep, cereals and oil seeds, vineyards and fruit orchards. Thirdly, farmers sometimes supplement these main production modes with specialized productions such as tobacco, walnuts, waterfowl, berries, chestnuts, truffles, etc.). Finally, and of particular interest to our study, the farmers organizations in Dordogne had asked permission to conduct trial runs of the LMA scheme prior to its official launch, which resulted in intense discussions about the objectives and the means of deployment. The rate of participation was one of the highest in France: with 657 agreements entered into as of June 2002, Dordogne was among the top five French departments in terms of farmer participation.
Les débats qui eurent lieu lors de l’expérimentation du dispositif et l’analyse des contrats souscrits, montrent que la question de l’équité se pose autour de trois aspects précis : la contractualisation (nombre et identité des signataires), l’impact des aides perçues sur le revenu des agriculteurs, et la protection de l’environnement. Pour chacun d’eux, les principes de justice en jeu ne sont pas obligatoirement les mêmes.
Examination of both the debates that took place during the trial period and the signed agreements shows that equity can be seen in terms of three distinct aspects: the selection process (which farmers can participate?); the impact of subsidies on farmers’ incomes; and environmental stewardship. It will be seen that the principles of justice at play are not the same for each of these aspects.
2.2 Contractualisation des CTE et égalité des chances
2.2 Equality of Opportunities: The LMA Selection Process
Lorsque le département de la Dordogne se positionne comme département pilote dès 1998 (soit plus d’un an avant la promulgation de la loi), la procédure de mise en œuvre du CTE est déjà définie dans ses grandes lignes (institutions concernées, durée du contrat, agriculteurs éligibles), tandis que les objectifs restent à préciser. Une certaine marge de manœuvre est donc laissée aux institutions départementales, afin qu’elles ajustent le contenu des contrats aux orientations souhaitées pour l’agriculture locale. Un groupe de travail est constitué à cet effet, avec, pour finalité concrète, l’écriture de contrats-type qui seront proposés aux agriculteurs.
Because Dordogne had positioned itself as the pilot department starting in 1998 (more than a year before legislation was enacted in France), the key details of the LMA (i.e. the institutions involved, agreement duration, eligibility requirements) had been worked out early, even if the aims remained undecided. Departmental institutions were thus given some flexibility in adapting the contractual details to local agricultural goals. A working group was formed with the specific mission of drafting a standard agreement to be proposed to farmers.
En tant qu’organisme responsable de la préfiguration, la Chambre d’agriculture a travaillé de façon privilégiée avec des institutions agricoles (services déconcentrés de l’État, établissement public chargé du paiement des aides, syndicats agricoles, coopératives) et le Conseil général. Elle a en outre consulté plusieurs acteurs reconnus pour leurs compétences environnementales : association de protection de l’environnement, service départemental spécialisé en urbanisme et environnement, associations de pêcheurs et de chasseurs. Après juillet 1999, un second temps de discussions a été ouvert par l’application de la nouvelle loi au sein de la Commission départementale d’orientation agricole qui a eu pour mission d’examiner les dossiers de demande de CTE, et de donner un avis sur les nouveaux contrats types proposés. Les acteurs de l’environnement siégèrent à cette commission, aux côtés des acteurs du monde agricole. Lors de ce processus de concertation, en deux temps (début 1998 - juillet 1999 / septembre 1999 - début 2001), les contours de la multifonctionnalité de l’agriculture départementale ont été précisé, même s’il s’est avéré difficile de penser ensemble la vocation économique de l’activité et la protection de l’environnement (Candau et Chabert, 2003). Le sens de la justice que l’on peut y lire résulte de la coopération entre ces acteurs, ce qui laisse en suspens la question d’un consensus plus large sur une base politique et morale à l’échelle de la société nationale.
Designated to provide the first outlines, the Chamber of Agriculture worked closely with the various agricultural institutions (public agencies, farmers unions, cooperatives, etc.) and the Conseil Général (departmental governing council). The Chamber of Agriculture also held consultations with several recognized environmental actors including an environmental protection group, the departmental agency for urbanism and the environment, and hunting and fishing groups. A second phase of discussion began in July 1999, when the legislation came into effect. The departmental Agricultural Commission was charged with examining farmers’ LMA applications and to evaluate the various proposals for the standard agreement. The commission was made up of actors representing both environmental and farming interests. During the two phases of this consultation process (early 1998 – July 1999 / September 1999 – early 2001), a vision of agricultural multifunctionality took form, though it proved difficult for participants to consider both economic and environmental aspects at the same time (Candau et Chabert, 2003). The meaning of justice discussed below is derived from the contributions of the various actors at the local level; and does not seek to describe what a national political/moral consensus might look like.
Le débat porte sur les orientations générales des CTE à partir des propositions politiques formulées par les différents participants[10]. Certains professionnels agricoles (la Chambre d’agriculture notamment) voient dans les CTE la possibilité de capter des aides publiques, jusqu’alors difficilement accessibles par les petites exploitations françaises. De plus, des financements dédiés à la protection de l’environnement et non plus à la production de biens alimentaires leur paraissent bien venus pour ré-équilibrer la distribution des financements publics entre les agriculteurs du territoire national. Implicitement, les participants veulent appliquer le principe distributif d’égalité en considérant, non le volume produit par chaque exploitation, mais l’unité productive elle-même : chaque exploitation agricole est en « droit » de percevoir des aides publiques, même si elle participe faiblement à la production de biens agricoles marchands.
The debate over the general guidelines of the LMA was driven by a number of political proposals from the various actors[11]. Farming actors (and especially the Chamber of Agriculture) saw the LMA as a means of obtaining public subsidies, particularly for small farmers who until then had little access to them. They were also pleased by the prospect of receiving funds allotted to environmental stewardship, as opposed to food production, as a means of re-establishing some balance in the distribution of public subsidies between farmers. Implicitly, the actors wanted to apply the distributional principle of equality by taking into account not the volume produced by each farm, but rather the productive unit itself: each farm was seen as having a “right” to public support, even those with a low output of commercial agricultural goods.
Cet objectif politique en rejoint un autre, le maintien du plus grand nombre d’exploitations. Il est partagé par tous les participants, car ils souhaitent enrayer la baisse de vitalité de l’espace rural. Les aides publiques sont ici perçues comme un complément de revenu et viennent conforter, voire restaurer, la viabilité de certaines exploitations. Cette conception conduit les élus professionnels à favoriser l’accès aux CTE à tous les agriculteurs. Chaque exploitant, quelles que soient la taille et les productions de son exploitation, doit pouvoir signer un CTE. Il suffit d’être agriculteur, à temps complet ou pluriactif. Afin que cette norme d’égalité s’applique réellement, l’enjeu lors de la préparation des contrats-types est de proposer des cahiers des charges à la portée de tous.
Another political objective was to maintain the maximum number of farms. All actors agreed to this objective as necessary to halt the declining vitality of rural spaces. Public subsidies were thus viewed as a supplemental income that could strengthen (or, if necessary, restore) the viability of some farms. This conception led the farmers unions to advocate for LMA access for all farmers, without regard to the size of their farm or to their amount of production. One would only have to be a full-time farmer, or part-time with another activity. To ensure that the norm of equality be truly operable, it became apparent that the standard agreements would have to include specifications that could be met by all farmers.
Finalement, à l’échelle du département de la Dordogne, l’ensemble des adhésions a porté jusqu’à la fin de l’année 2002 sur deux contrats-type : le premier intitulé « qualité reconnue » et le second « valeur ajoutée et diversification ». Ces deux contrats-types n’ont attiré que 6% des exploitants éligibles (exploitants ayant moins de 55 ans) couvrant 10% des surfaces agricoles utiles du département. Par ailleurs, sur la totalité des CTE contractés, 26% seulement concernent des exploitations inférieures à 30 ha. Or, dans le recensement agricole de 2000, ces exploitations représentent plus de 67% de la totalité des exploitations dans ce département. Cette faible contractualisation des petites exploitations résulte notamment de l’effet conjugué de deux mécanismes de sélection qui défavorisent les petites exploitations : faible capacité d’autofinancement et faible intégration des petits exploitants dans les réseaux. En effet, les unités de production de superficie réduite sont aussi, dans bien des cas, celles qui dégagent un revenu limité. Or, s’engager dans un CTE exige un minimum d’autofinancement pour assumer les investissements à inscrire dans la partie économique du contrat. Cependant, les filières productives présentes dans le département permettent parfois aux exploitations de petite taille de dégager des revenus sans doute plus substantiels que certaines plus grosses exploitations (palmipèdes gras, tabac, fraises…). Par ailleurs, à l’analyse des données, nous observons que les petites exploitations sont faiblement intégrées dans les réseaux des institutions responsables de la mise en œuvre de cette réforme, réseaux au sein desquels les informations et les connaissances sont les plus discutées et partagées pour permettre à chaque agriculteur de conforter sa décision de s’engager dans cette démarche contractuelle. Dans les faits, contrairement au souhait exprimé par les représentants institutionnels lors de l’expérimentation de cet outil contractuel, le principe d’égalité à l’accès des aides ne s’est donc pas concrétisé. L’égalité de l’accès aux aides dans le cadre des CTE nécessite de réunir deux conditions : l’égalité de l’accès aux informations, et l’égalité de pouvoir saisir les opportunités.
In the end, the Dordogne program proposed two types of standard LMA agreements: “certified quality” and “added value and diversification”. Only 6% of department’s eligible farmers (under 55 years of age) signed on, representing 10% of the department’s usable agricultural lands. Furthermore, only 26% of the LMAs entered into concerned farms of less than 30 ha. Yet the agricultural census of 2000 tells us that these smaller farms account for more than 67% of farms in Dordogne. This low-rate of participation by small farmers is due to the combined effect of two selection mechanisms that put at a disadvantage farmers with low self-financing capacity and low networking habits. Indeed, it is precisely these smaller farms that have the lowest incomes, and entering into an LMA required in the end a minimum of self-financing capacity to make good on contractually agreed investments[12]. Our analysis of the data also indicates that farmers with smaller operations had little contact with the institutional networks charged with implementing the reform, networks through which information and knowledge were discussed and shared to enable each farmer to make an informed decision about entering into an LMA. Thus, contrary to the desires expressed by the institutional parties during the trial phase of the LMA program, the principle of equal access to public subsidies was not fully implemented. Equality of access to public subsidies through the LMA would in fact have required that two conditions be met: equality of access to information, and equality in ability to take advantage of the opportunity.
Pour autant, abstraction faite de cette inégalité face à l’accès, les différentes options proposées aux contractants ont-elles permis d’observer une certaine équité ? Le paragraphe suivant s’intéresse donc à l’impact distributif de l’adoption d’un CTE au sein de la population d’agriculteurs contractants.
Notwithstanding this inequality of access, we examined the extent to which entering into an LMA contributed to equity between farmers, i.e. the distributional impact within the population of participating farmers.
2.3 Principes de justice et inégalités entre les agriculteurs contractants
2.3 Principles of Justice and Inequalities between Participating Farmers
La base de données recensant les exploitations agricoles ayant contracté les CTE ne permet pas de disposer du revenu effectif des agriculteurs. Nous sommes donc contraints de travailler sur la base de leur revenu agricole. Dans ce cadre, l’excédent brut d’exploitation constitue une variable de référence car il correspond au revenu brut avant que ne soient déduites les charges non-opérationnelles telles que le remboursement de prêts, les amortissements, et les impôts. Il traduit donc la vitalité économique des exploitations. Il n’est donc pas étonnant de constater une corrélation positive entre la valeur des excédents bruts d’exploitation (EBE) et le montant total des investissements économiques engagés dans un contexte où la participation de l’État reste plafonnée. En d’autres termes, les exploitants dégageant un EBE important ont eu ici la possibilité d’engager des investissements relativement plus élevés car ils disposent de manière absolue de plus de marge de manœuvre économique. L’analyse de l’impact distributif des CTE doit passer par l’analyse de l’impact distributif direct des montants des aides MAE. En effet, pour ce volet environnemental, et pour ceux qui sont éligibles aux mesures spécifiques prévues, le versement des aides n’est pas conditionné à d’autres critères supplémentaires.
The dataset for farmers entering into LMAs does not contain information on farmers’ actual incomes, but rather their income derived from farming activities. We chose operating profits as our reference variable; this is gross earnings before deductions for non-operating expenses such as loan payments, depreciation, and taxes, and provides a good indicator of a farm’s economic vitality. Given the context of caps on government participation, it is not surprising to see a positive correlation between the operating profits and the total amount of contractual investments by farmers. In other words, farmers with high operating profits were able to take on relatively high investments, as they have, in absolute terms, a higher margin of economic maneuver. Analyzing the distributional impact of the LMA first required an analysis of the direct distributional impact of AEM supports, since supports for specified environmental measures are not conditioned upon any additional criteria.
L’analyse empirique qui suit a pour objectif de donner quelques clés de lecture de l’effet distributif du mécanisme de répartition implicitement mis en place pour l’allocation des aides MAE, dans le département pilote que nous avons suivi où nous avons calculé pour ce travail, l’inégalité des EBE, l’inégalité des aides MAE et l’inégalité des EBE avec les MAE. À côté de cette approche unidimensionnelle des inégalités, on procède par la suite à une analyse multidimensionnelle plus complète de cette inégalité (afin de mesurer la contribution de chaque groupe à l’inégalité totale), en appliquant la méthodologie de décomposition de l’indice de Gini proposée par Dagum et al. (1995)[11]. Cette décomposition permet de comprendre l’inégalité totale au sein d’une population :
The empirical analysis that follows is intended to provide a better understanding of the impact of the distributive mechanism implicitly established for the distribution of AEM subsidies. For this purpose, we calculated inequalities in operating profits, inequalities in AEM subsidies, and inequalities when combining operating profits and AEM subsidies. In addition to this one-dimensional approach to inequalities, we also carried out a more detailed, multidimensional analysis to determine the contribution of each group to the total inequality. This was done using Dagum’s Gini index decomposition method (Dagum et al., 1995). [13]. This decomposition method allows the total inequality among a population to be explained:
En partie expliquée par la disparité de revenu entre les individus appartenant à un même sous-groupe défini cette fois-ci selon une deuxième variable socio-économique importante (dans notre cas, la taille des exploitations agricoles en distinguant grandes et petites exploitations) et ;
in part by the income disparities among members of a sub-group as defined by a second socio-economic variable (in this case the surface of the farm, thus distinguishing large and small farms) and,
Nous avons donc calculé le coefficient de Gini relatif à la répartition des EBE (revenu agricole brut ici) pour la population des agriculteurs contractants. Cet indice prend la valeur de 0,36, une valeur relativement faible. La répartition des EBE totaux produits par les agriculteurs contractants est relativement peu concentrée. Ce résultat est cohérent car le processus contractuel a déjà opéré une certaine sélection des agriculteurs qui présentent des caractéristiques similaires en amont. Le calcul de l’indice de Gini de la répartition des montants d’aides quant à elle est de 0.40, ce qui est relativement similaire à l’indice pour les EBE. En revanche, l’indice de Gini pour le revenu brut agricole auquel on a rajouté les aides MAE reçues par chaque exploitant donne une valeur de 0,28. Cette baisse de l’indice prouve que l’inégalité entre les agriculteurs contractants s’est sensiblement réduite. L’indice de Gini de l’EBE est alors expliqué pour 64% par les inégalités intragroupes. Ce résultat n’est pas très surprenant car entre deux exploitations d’étendues peu différentes, les productions ont un impact autrement plus important sur le niveau de revenu que la superficie. Pour ne donner qu’un exemple, un hectare de tabac dégage un EBE plus élevé qu’un hectare de prairie, on constate donc que l’inégalité intergroupe ne participe qu’à expliquer 36% de l’inégalité dans la répartition des EBE. L’introduction des MAE pour le calcul de l’indice de Gini des revenus agricoles réduit la part expliquée par l’inégalité intergroupe de l’inégalité totale, de 36% à 21%.
We calculated the Gini coefficient for the distribution of operating income (gross income derived from farming activities) for the population of participating farmers. We calculated the relatively low index of 0.36., indicating a fairly low concentration in the distribution of the total operating income generated by the participating farmers. This is consistent with the fact that the participating farmers presented similar characteristics from the start of, and in part due to the nature of the selection process. The Gini index for the distribution of subsidies was calculated at 0.40 — rather close to that of operating income. On the other hand, the Gini index for operating income plus AEM subsidies was calculated at 0.28. This lower index shows that the inequalities among the participating farmers were substantially reduced when subsidies were included. 64% of the operating income Gini index can thus be attributed to intragroup inequalities. This is not surprising because if we compare two farms of only slightly different size, it is the type of production and not the difference in size that has the greatest impact (for example, one hectare of tobacco provides a higher income than one hectare of pasture). Intergroup inequalities only account for 36% of the inequality in distribution of operating income. Inclusion of the AEM subsidies when calculating the operating-income Gini index reduces to 21% the share attributable to intergroup inequalities.
Ce dernier résultat montre que si la distribution des MAE est restée inégalitaire, elle a permis une légère réduction de l’écart du « revenu agricole brut » entre les grands et les petits exploitants. On peut alors avancer ici une interprétation rawlsienne du principe de différence implicitement à l’œuvre dans ce contexte particulier. La persistance d’une certaine inégalité n’a pas été incompatible avec la recherche de l’amélioration de la situation des plus défavorisés que sont de manière absolue ceux qui ont un EBE plus faible, et de manière relative, les petites exploitations pour lesquelles, sans une analyse particulière par filière de production, nous devons rester prudents.
The last figure indicates that, in spite of the inequality even with distribution of AEM supports, the mechanism nevertheless resulted in a slight reduction in the operating income gap between large and small farms. A Rawlsian interpretation would thus seem apropos, as the principle of difference is implicitly at work here. This persistence in inequality is thus not inconsistent with the aim of improving the livelihoods of those with the lowest operating incomes, and, to a certain extent perhaps, those with the smallest farms (but without details on the types of farming involved, we must exercise caution on the last point).
2.4 Protection de l’environnement et équité entre les agriculteurs
2.4 Environmental Protection and Equity between Farmers
Dans le traitement de la dimension environnementale du contrat, la procédure nationale de préfiguration prévoyait de cartographier les risques et les dommages à l’échelle départementale. Qu’il s’agisse de la pollution de l’eau, de la préservation des paysages, ou de la conservation d’habitats spécifiques à certaines espèces faunistiques ou floristiques, l’établissement de cette carte[13] implique que les agriculteurs des zones concernées s’engagent obligatoirement sur certaines mesures agri-environnementales lors de la signature du contrat. Dans ce cas, la perception des aides publiques serait avant tout justifiée par les efforts faits par l’agriculteur en matière de protection de l’environnement. La distribution des financements obéirait donc au principe du mérite.
With respect to the environmental component of the contract, the initial outlines of the national procedure foresaw the need to map potential risks and harms at the departmental level. With regards to the protection of water resources, natural landscapes and certain fauna and flora, the existence of a risks and harms map[15] implied that participating farmers in the concerned areas must agree to specific AEMs. In these cases the offering of public subsidies would seem particularly justified by the efforts of the farmer with respect to the environment. The distribution of funds could thus be seen as conforming to the principle of merit.
Cependant, l’application de ce principe a fait débat entre les représentants institutionnels de la Dordogne. Le cas de l’entretien de l’espace pour la production de paysages est de ce point de vue intéressant. La question est de savoir si les agriculteurs qui entretenaient déjà les lisières et les berges allaient pouvoir souscrire les MAE spécifiques à ces pratiques. Par principe, les aides publiques doivent être versées pour indemniser le surplus de travail occasionné par l’adoption de nouvelles façons de faire. Dès lors, elles ne peuvent être perçues pour des pratiques existantes. Cette « non-rémunération de l’existant » a été jugée injuste par les responsables agricoles, car les « bons » agriculteurs ne pouvaient pas émarger aux MAE s’ils avaient déjà adopté des pratiques favorables à la production d’aménités. Seuls ceux qui ne les observaient pas jusque-là pourraient bénéficier des aides publiques.
However, the application of this principle was a subject of debate among Dordogne’s institutional actors. One interesting question concerned the place of landscape management. Farmers who were already keeping up river banks or field edges would be able to benefit from AEMs allotted to this purpose. In principle though, the public subsidies were intended to compensate farmers for any additional work required by new practices, i.e. existing practices were not meant to be compensated. But the farmers unions considered it unfair that the “good” farmers already carrying out desired practices were unable to obtain AEM supports, while those that weren’t could.
Lorsqu’ils ont été consultés par la Chambre d’agriculture au moment de la préfiguration des CTE, plusieurs représentants « environnementalistes » (services déconcentrés de l’État, association de protection de l’environnement) ont également partagé cet avis, qu’ils ont confirmé en examinant les dossiers de demande de CTE en Commission départementale. L’analyse de leurs entretiens montre cependant que leurs arguments diffèrent partiellement de ceux des représentants agricoles. Eux considéraient cette situation discutable dans la mesure où les contractants visés par le dispositif CTE étaient des producteurs très en pointe dans l’intensification et la spécialisation, et qu’à ce titre, ils avaient fortement participé à la dégradation de l’environnement. Ils y ont vu un paradoxe : ceux qui, hier, portaient atteinte à l’environnement se retrouvaient en situation de percevoir des financements publics pour réparer les dommages environnementaux causés, tandis que ceux qui avaient maintenu des pratiques de nature extensive en étaient écartés. Au-delà du changement de pratique à encourager, les environnementalistes ont donc également estimé que ces pratiques déjà existantes méritaient d’être symboliquement reconnues en leur accordant une rémunération financière. Dans ce cas, il s’agirait d’appliquer la norme distributive non seulement sur les mérites futurs, mais aussi sur les mérites passés.
Several parties on the “environmental side” (state agencies, environmental protection groups) shared this view, which was reinforced when LMA applications were reviewed by the departmental commission in charge. Transcripts of these discussions reveal however their arguments were somewhat different than those expressed on the “farming side”. For the environmental parties, the farmers likely to enter into LMA agreements were those practicing the most intensive and specialized agriculture, and consequently were the most responsible for local environmental degradation. They viewed as paradoxical the idea that those who were previously harming the environment would suddenly be able to receive public subsidies for repairing it, while those who had been practicing more eco-friendly methods would be excluded. They thus considered it important not only to encourage new methods among the former, but also to symbolically reward the latter through some form of remuneration. In taking such a stance, they were promoting the application of the distributive norm not only for future merits, but also for past merits.
On peut prolonger leur analyse et considérer que la prise en compte des mérites passés rejoint la question d’une juste rémunération des services non marchands fournis par l’agriculture. La mobilisation de la notion d’externalité ou de bien public pour traiter des services environnementaux, services consommés gratuitement par leurs bénéficiaires, place l’intervention publique comme indispensable pour corriger la défaillance du marché dans la coordination de l’offre d’aménités. Dès lors, une politique d’aides à la production d’aménités apparaît indispensable pour satisfaire la demande sociale. Dans ce cadre, les agriculteurs qui ont favorisé des pratiques respectueuses de l’environnement devraient également être concernés par les subventions. En revanche, le montant ne serait pas calculé en fonction du surcoût supporté par l’agriculteur, mais à partir de la valeur économique des services non-marchands fournis à la société. Une telle norme de distribution serait basée sur une parfaite égalité entre les agriculteurs-producteurs d’aménités, indépendamment de tout objectif de redistribution. Cela étant, le montant de l’aide calculé à partir de cette valeur économique peut demeurer insuffisant pour inciter les agriculteurs à contractualiser.
We can extend this view and consider that reward for past merits is similar to the notion of fair remuneration for non-market agricultural services. When considering environmental services as externalities or public goods to be freely consumed by the public, public intervention can be seen as essential to correcting the market’s inability to adequately manage amenities. Therefore, policies offering subsidies for the production of amenities appear as key to meeting social demand. In such a framework, it is appropriate that farmers already engaged in eco-friendly practices should be entitled to subsidies. However, the value was not to be calculated on the basis of additional cost to the farmer, but rather according to the economic value of the non-market services provided to society as a whole. Thus defined, the norm of distribution assumes absolute equality between farmers involved in the production of amenities, independently of any redistribution goals. As a result, the amount of support made available for these services could prove insufficient to encourage farmers to enter into agreements.
Conclusion : multifonctionnalité de l’agriculture et principes de justice antinomiques
Conclusion: Contradiction between Agricultural Multifunctionality and Principles of Justice
Le CTE conduit à un mode de régulation qui va dans le sens du principe d’équité de Rawls. C’est un outil inégalitaire qui autorise néanmoins une justice distributive équitable entre les agriculteurs contractants. En effet, les écarts de revenu entre les agriculteurs travaillant dans des exploitations de petite taille et ceux travaillant dans des exploitations de grande taille sont sensiblement diminués. Mais le fait que la majorité des agriculteurs n’aient pas adhéré aux CTE révèle une certaine inefficacité du mécanisme de répartition renvoyant ainsi à une inégalité.
The LMA experience in Dordogne encourages a mode of regulation that is consistent with Rawls’ principle of equity. Far from egalitarian, the tool nevertheless allows for fair distributive justice between farmers, since it was able to significantly reduce income gaps between large and small farm operators. But the non-participation by the majority of farmers due to unequal access to the LMA highlights the inefficiency of the scheme in terms of redistributive impact.
Un grand nombre de petits exploitants ont été exclus du dispositif, contrairement à ce que souhaitaient les acteurs institutionnels du département impliqués dans la préparation des contrats-type. Le CTE est donc un instrument redistributif faiblement efficace. De ce fait, le CTE apparaît comme un mécanisme de sélection des agriculteurs en étant nettement plus accessible à ceux qui ont une superficie foncière étendue et un chiffre d’affaires élevé.
Many small farmers were excluded from the program, contrary to the intentions of the department’s institutional actors involved in the initial phase. We thus consider the LMA to be only slightly effective as a redistributive instrument, as farmers are much more likely to be selected for participation when they have large operations and high operating incomes.
Les résultats de notre analyse sont issus d’une exploration empirique dont la portée est limitée à l’examen d’un seul département français. S’ils ne peuvent faire l’objet d’une généralisation, ils rejoignent cependant les travaux de Dupraz et al. (2001) qui observent aussi l’exclusion des petits exploitants de ce dispositif.
Our results are based on empirical evidence from just one French department, and so we must refrain from making broad generalizations. Nevertheless, our conclusions are similar to those drawn by Dupraz et al. (2001), who also describe the exclusion of small farmers from an LMA scheme.
Au-delà de la dimension redistributive de l’outil contractuel particulier qu’est le CTE, notre analyse vise à démontrer la difficulté qu’il y a à concilier équité et multifonctionnalité dans l’action concrète, que la multifonctionnalité soit celle de l’agriculture, mais par extension, peut être aussi celle des territoires. Nos résultats révèlent en effet une incompatibilité entre le principe d’égalité – invoqué pour favoriser le maintien de la vitalité sociale dans les espaces ruraux – et le principe du mérite – invoqué pour encourager la protection de l’environnement. Dès lors, les deux objectifs inscrits simultanément parmi les caractéristiques de la multifonctionnalité s’avèrent inconciliables du point de vue de l’équité. Une voie préconiserait de concevoir un instrument d’intervention publique pour chacun de ces objectifs. Mais la contradiction ne se retrouverait-elle pas au niveau ultime, à l’échelle de chaque exploitation ? Une autre voie, inspirée de Rawls, permettrait de dépasser cette incompatibilité en introduisant une hiérarchie. L’évaluation de la multifonctionnalité sous l’angle de l’équité incite donc à réfléchir à un ordonnancement de ses finalités, car elles obéissent à des principes de justice inconciliables. Par ailleurs, il est indéniable que les territoires ruraux ont des particularités propres. Dans la mesure où les finalités potentiellement contradictoires – protection de l’environnement et vitalité sociale – revêtent une dimension spatiale, cet ordonnancement serait à décider en fonction des caractéristiques de chaque territoire, à une échelle nécessairement infra-nationale, éventuellement départementale pour la France. Le choix pourrait ainsi être fait en fonction du problème le plus crucial à traiter, problème d’environnement ou vitalité sociale, sachant bien sûr que même dans une telle configuration, l’idéal ne sera pas atteint. Serait-il simplement un peu mieux approché ?
Looking beyond the redistributive aspects of the LMA, this paper has attempted to illustrate the difficulties involved in reconciling equity and multifunctionality, whether in agriculture as discussed here, or perhaps more generally at the territorial level as well. Indeed, we have pointed out the incompatibility that exists between the principle of equality (used to promote the social vitality of rural spaces) and the principle of merit (used to promote environmental stewardship). These two aims of multifunctionality, as inscribed in the LMA process, are irreconcilable from the standpoint of equity. One approach to resolving this difficulty might consist in developing separate instruments of public intervention for each of the aims. But wouldn’t this simply project the contradiction down to the lowest level of action, i.e. that of the individual farm? A Rawlsian approach to this problem would consist in introducing a hierarchy. An assessment of multifunctionality from an equity perspective would thus require reflection as to the ordering of aims, since the principles of justice underlying them are incompatible. And because potentially contradictory aims such as environmental protection and social vitality present a spatial dimension, the ordering of aims would depend on the specificities of each territory; the scale of decision-making with respect to ordering would necessarily be sub-national, and might coincide, in France, with the departmental grid. Aims would thus correspond to local priorities (e.g. environmental or social). Clearly though, one should not expect any ideal of justice to be attained in this way; at best, such a course might help us move slightly towards such an ideal.
Pour autant, décider d’une telle hiérarchisation recouvre une dimension morale et éthique car elle interroge l’idéal collectif. Le sens de la justice pose en effet la question du dedans et du dehors d’un groupe social, puisqu’« être juste, c’est traiter de la même façon les êtres qui (…) possèdent une même caractéristique » (Perelman, 1972). Les choix qui sont faits pour l’appliquer redessinent donc nécessairement les limites du groupe, et le profil du membre idéal selon la « caractéristique » retenue. En l’occurrence ici, qui faut-il privilégier : chaque agriculteur au nom de la vitalité de l’espace rural ? Faut-il préférer les agriculteurs qui ont des pratiques respectueuses de l’environnement ? Ceux qui s’engagent à créer moins de nuisances ? Ou alors, ceux qui ont un poids économique plus important ? Faire un tel choix, nécessaire en termes d’action « équitable », dessine de facto le « bon » agriculteur. Bien que difficile à faire, il a pourtant motivé les personnes qui se sont passionnées pour ce débat en Dordogne, car elles prenaient ainsi à bras le corps la dimension éthique de leur avenir collectif.
Decisions about such hierarchies involve moral and ethical questions because they examine the collective ideal. The meaning of justice raises the issue of who belongs to the social group, because “it is just to treat alike those who (…) share a same characteristic” (Perelman, 1972). Choices relating to the application of justice necessarily redefine the boundaries of the group and the profile of its ideal member according to the “characteristic” selected. In our case, should we focus on each individual farmer for the sake of the vitality of the rural space? Or should we perhaps encourage those currently using eco-friendly methods? Or those who promise to do less harm? Or again, should we focus on farmers with the greatest economic influence? Choices such as these are required for implementing “equitable” actions and define who is or isn’t a “good” farmer. Despite the difficulty of the questions raised during the LMA implementation process, many in Dordogne strongly embraced the opportunity to debate the ethical dimensions of their common future.
[1] Les premières mesures incitatives en faveur de la protection de l’environnement paraissent s’inscrire dans ce dualisme « des mesures marginales pour des zones marginales » (Rémy, 2000), sachant cependant que si l’on considère également les mesures réglementaires (la directive nitrates par exemple), apparaît un traitement différencié selon le type d’agriculture et le type d’espace : « L’agriculture intensive est essentiellement concernée par la question de l’eau (…) l’agriculture extensive est dans le même temps davantage concernée par l’entretien de l’espace, le maintien de certains paysages et de la diversité biologique » (Alphandéry et Bourliaud, 1996).
[1] The first measures promoting environmental protection appear in the dualism of “marginal measures for marginal zones” (Rémy, 2000). But regulatory measures such as nitrates directives result in differentiated treatments based on type of agriculture and type of space: while “intensive agriculture is mainly concerned with water issues (…) extensive agriculture is more concerned with land management, landscape preservation and biological diversity (Alphandéry et Bourliaud, 1996).
[2] In French, Contrat territorial d’exploitation (CTE).
[2] En pratique, il s’agit plutôt d’une rétribution selon les œuvres qu’une rétribution selon le mérite dans la mesure où est généralement évalué le résultat de l’action (i.e. la production) et non l’intention ou les sacrifices accomplis par la personne. Le mérite comporte une dimension morale absente de la rétribution selon les œuvres (Perelman, 1972).
[3] In practice, benefits are in relation to work done rather than to merits/efforts, as it is the results (or production) that is typically remunerated and not the intentions or sacrifices made by the individual. Merit has a moral dimension that is absent from considerations of remuneration for work (Perelman, 1977).
[3] « L’équité tend à diminuer l’inégalité là où l’établissement d’une égalité parfaite, d’une justice formelle, est rendue impossible par le fait que l’on tient compte simultanément de deux ou plusieurs caractéristiques essentielles qui viennent se heurter dans certains cas d’application » (Perelman, 1972).
[4] “Equity tends to diminish inequality where the establishment of perfect equality — of formal justice — is rendered impossible by the fact that simultaneous account is taken of two or more essential characteristics which come into conflict in certain cases of application.” (Perelman 1977).
[4] Dans sa préface à l’édition française, Rawls (1987) remplace ce principe par le principe d’utilité. "Je continue à penser que le principe de différence est important et je continuerai à le défendre à condition qu’il soit accompagné d’institutions respectant les deux principes antérieurs. Mais il vaut mieux reconnaître que cette argumentation ne va pas de soi et n’aura jamais la force de celle en faveur des deux principes antérieurs."
[5] In his preface to the revised edition, Rawls (1999) substitutes this principle with the principle of utility: “I continue to think the difference principle important and would still make the case for it, taking for granted (as in the second comparison) an institutional background that satisfies the two preceding principles. But it is better to recognize that this case is less evident and is unlikely ever to have the force of the argument for the two prior principles. »
[5] L’élaboration des principes de justice se réalise sur la base d’une négociation (virtuelle) entre les individus appartenant à des générations différentes, sans qu’aucun d’entre eux n’ait connaissance de sa position et de sa fonction conformément à l’hypothèse du voile d’ignorance. Par conséquent, la position originelle est une position purement hypothétique où chacun vise une conception de la vie bonne.
[6] Principles of justice are elaborated on the basis of (virtual) negotiations between individuals belonging to different generations and with no knowledge of the each other’s position or office, in conformity with the veil of ignorance hypothesis. Therefore the original position is a purely hypothetical one from which the parties seek to define the concept of the good life.
[6] Sur cette question, Dubet (2000) écrit : "Nos sociétés sont dominées par une contradiction fondamentale : sociétés démocratiques, elles affirment l'égalité par essence de tous les sujets ; sociétés capitalistes, elles ne cessent de construire les marchés qui hiérarchisent les compétences et les mérites."
[7] Dubet (2000) writes “A fundamental contradiction underlies our societies: as democratic, they endorse the essential equality of all subjects; as capitalistic, they continually rank talents and merits through market processes.” (our translation).
[8] Ici se pose encore la question de l’identité des membres : sont-ils membres de la communauté européenne, de la communauté nationale, de la communauté agricole ou rurale…?
[9] The question of the identity of the members is raised here: Are they members of the European Union, of the nation state, or of the local farming or rural community?
[10] Notre matériau se compose d’entretiens semi-directifs conduits auprès de tous les représentants institutionnels ayant participé à ce débat (1998-2001). L’enquête a été réalisée en 2001.
[11] Our investigation is based on semi-structured interviews of the institutional representatives involved in these discussions over the period 1998-2001. The interviews were conducted in 2001.
[12] It should be noted that certain types of specialized farming can sometimes yield higher incomes for smaller farms.
[11] L’indice de Gini permet d’apprécier le degré de concentration des inégalités au sein d’une population. L’inégalité peut être appréciée en règle générale en matière de revenu, mais l’on peut également s’intéresser à la répartition d’autres variables socio-économiques (salaire, surface agricole, aide). Il est compris dans l’intervalle [0,1]. L’indicateur tend vers 1 pour des distributions où les revenus sont répartis de manière inégalitaire, et vers 0 pour des distributions égalitaires. Nous pouvons classer les individus par sous-groupe défini d’une manière générale par des intervalles de valeurs de la variable socio-économique principale d’intérêt (par exemple le revenu), et l’on regarde donc la contribution de chaque sous-groupe à la répartition du revenu total.
[13] The Gini index is a means of assessing the degree of concentration of inequalities within a population. Generally speaking, inequalities can be assessed in terms of income, but it is also useful to look at the distribution of other socio-economic variables (wages, farm size, supports). The index is given as a number from 0 to 1. The index approaches 1 for unequal distributions, and 0 for equal distributions. Classifying individuals into subgroups, as defined by the range of the main socio-economic variable under consideration (e.g. income), we can identify the contribution of each subgroup to the distribution of total income.