Dès les années 1970, l’Indonésie et Jakarta connaissaient une phase de développement accéléré, organisée par le gouvernement central. La Banque mondiale a très tôt salué les efforts du régime de Suharto en le considérant comme un de ses « meilleurs élèves » (Bakker, 2007) car il respectait les principes de cette institution financière ayant comme fonction de réduire la pauvreté dans le monde. Le développement n’ayant pas comme conséquence la réduction des inégalités (Kuznets, 1955), les écarts sociaux apparaissent encore aujourd’hui, notamment dans la métropole capitale. Jakarta s’insère de plus en plus dans le système global et connaît les manifestations spatiales que d’autres grandes villes connaissent en lien avec la mondialisation et la métropolisation, telles que la verticalisation du bâti, l’accentuation des phénomènes de fragmentation, et l’évolution des fonctions urbaines faisant intervenir de nouveaux acteurs (Le Goix, 2005). A l’échelle urbaine, apparaissent également de nouveaux modes de gouvernance qui semblent plus efficaces pour la mise en place de stratégies de compétitivité.
From the 1970s already, Indonesia and Jakarta experienced an accelerated development phase organised by the central government. Very early did the World Bank pay tribute to the efforts of the Suharto Regime, by considering it as one of its “best pupils” (Bakker, 2007), in that it respected the principles of this financial institution which was tasked with reducing poverty in the world. While development have not led to the reduction of inequalities (Kuznets, 1955), social gaps can still be seen today, particularly in the capital metropolis. Jakarta is increasingly becoming part of the global system, and has been experiencing spatial manifestations which other large cities have experienced in relation to globalisation and metropolisation, such as building upwards, an increase in fragmentation phenomena, and the evolution of urban functions involving new actors (Le Goix, 2005). At the urban level, one is also seeing the appearance of new modes of governance, seemingly more efficient for implementing competitiveness strategies.
Dans ce nouveau contexte dominant, qui fixe les cadres et objectifs des politiques urbaines, on peut s’interroger sur l’intégration des enjeux de réduction de la pauvreté, pourtant fil rouge des discours des bailleurs de fonds, organisations non gouvernementales et gouvernements nationaux, restant par ailleurs acquis aux principes de la néolibéralisation. L’intérêt de l’usage de cette notion est qu’il permet d’aborder l’influence des transformations du capitalisme sur l’évolution des formes de gouvernement des villes (Harvey, 1989), impliquant de nouveaux rapports de force et de nouvelles formes de stratification sociale qui se recomposent dans l’espace urbain. Le concept de néolibéralisation permet de qualifier l’insertion des rapports marchands dans les politiques urbaines (Béal, 2010), en prenant en compte les dynamiques de restructurations politique et économique (Brenner and Theodore, 2002). A la différence du libéralisme, la néolibéralisation n’implique pas le désengagement de l’Etat, mais l’utilisation de celui-ci dans la stratégie de diffusion des mécanismes marchands dans tous les domaines (Tickell and Peck, 2003, p.166).
In this new prevailing context which determines the frameworks and objectives of urban policies, one can wonder about the integration of poverty reduction issues which, though, are the common theme in the discourse of sponsors, NGOs and national governments, and which otherwise remain vested in the principles of neoliberalisation. Importantly, using this notion makes it possible to tackle the influence of capitalistic transformations on the evolution of urban forms of government (Harvey, 1989), involving new balances of power and new forms of social stratification which are being reconstructed in the urban space. The concept of neoliberalisation makes it possible to describe the insertion of trading relations in urban policies (Béal, 2010), by taking into account the dynamics of political and economic restructuring (Brenner and Theodore, 2002). Unlike liberalism, neoliberalisation does not mean disengaging from the State, but using it in the strategy for distributing trade mechanisms in all domains (Tickell and Peck, 2003, p.166).
L'analyse des modes de gouvernance permet aussi de poser la question des inégalités spatiales dans l'espace urbain, voire de leur mutation en injustices. La reprise du concept de justice spatiale hérité des travaux d’Henri Lefebvre (1968, 1974) fait ainsi appel à un travail critique portant sur les formes d’organisation de l’espace et les rapports sociaux qu’elles entrainent (Brennetot, 2010) : l’analyse de la structuration de l’espace urbain d’une ville métropole au prisme de la justice spatiale aborde la composition interne des lieux, la distance qui les sépare et les pratiques spatiales qui en découlent. L’entrée par les politiques urbaines permet de travailler sur les objectifs, sur la(es) population(s) bénéficiaire(s) des discours et des actions en intégrant l’intentionnalité et sur la responsabilité des acteurs face à des situations et des relations sociales inégalitaires (Brennetot, 2010).
An analysis of the modes of governance also makes it possible to question spatial inequalities in the urban space, or even their transformation into injustice. As such, re-using the concept of spatial justice inherited from the works of Henri Lefebvre (1968, 1974), calls for a critical work on the various forms of spatial organisation and their resulting social relations (Brennetot, 2010): analysing the urban space structuring of a metropolis through the prism of spatial justice makes it possible to tackle the internal composition of places, the distance that separates them and the resulting spatial practices. Entry via urban policies also makes it possible to work on objectives, on the population(s) benefitting from discourses and actions by integrating intentionality, and on the responsibility of actors faced with unequal social situations and relations (Brennetot, 2010).
On peut aussi se demander en quoi la néolibéralisation des politiques urbaines à Jakarta est la mise en œuvre d’un discours dominant qui promeut une gestion plus entrepreneuriale (Harvey, 1989) de la ville touchant en particulier le traitement des pauvres et de la pauvreté, notamment par son individualisation. Plus généralement, la réflexion permettra d’interroger le lien entre politiques publiques urbaines néolibérales et production d'inégalités sociales et spatiales.
One can also question the way in which the neoliberalisation of urban policies in Jakarta is the implementation of a prevailing discourse that, on the one hand, promotes a more entrepreneurial management (Harvey, 1989) of the city and, on the other, has an effect on the treatment of the poor and poverty in particular, through individualisation more specifically. More generally, this will question the link between neoliberal urban public policies and the production of social and spatial inequalities.
Le propos s’appuie sur un travail doctoral en cours utilisant des méthodes d’observation sur le terrain dans plusieurs quartiers sélectionnés, à Jakarta et à Bekasi, et qualifiés de « pauvres » par les acteurs en charge du traitement du phénomène. Ces enquêtes ethnographiques se sont accompagnées d’entretiens qualitatifs auprès des populations de ces quartiers. A cela s’ajoute l’étude détaillée de rapports, lois et plans d’aménagements de la ville afin d’en faire apparaître les implications dans la gestion de la pauvreté et leur dimension néolibérale. Pour analyser les politiques urbaines de traitement de la pauvreté, des entretiens ouverts ont été menés avec les acteurs concernés (une cinquantaine d’entretiens enregistrés dans les locaux des organismes et institutions, civiles, internationales et gouvernementales ou non gouvernementales). Ce travail est accompagné par l’observation des actions mises en place, depuis leur programmation jusqu’à leur réalisation, à partir de la collecte des rapports de ces interventions mais aussi du suivi des démarches et des opérations sur le terrain des acteurs précédemment évoqués.
This intention relies on an ongoing doctoral research using on-site observation methods in several suburbs selected in Jakarta and Bekasi, described as “poor” by the actors in charge of treating the phenomenon. These ethnographic surveys come with qualitative interviews conducted with the populations from these suburbs, and a detailed study of the city’s relations, laws and development plans with a view to bringing out implications in the management of poverty and their neoliberal dimension. To analyse urban policies on the treatment of poverty, open interviews were conducted with the concerned actors (around fifty interviews were recorded on the premises of civil, international and governmental organisations and institutions or NGOs). This work was accompanied by the observation of actions implemented, from their programming to their execution, on the basis of the collected intervention reports, but also on the basis of the follow-up of measures and operations on the field of previously mentioned actors.
Cet article retracera dans une première partie le choix de la néolibéralisation dans la ville de Jakarta et ses conséquences, en lien avec un contexte général de compétition globale mais aussi avec la mise en place de jeux d’acteurs au service de cette compétitivité urbaine. Ainsi, les politiques urbaines évoluent, notamment avec la privatisation des services urbains et la diffusion des rapports marchands dans les rapports sociaux, visibles dans les politiques d'aide à destination des populations les plus défavorisées. La mise en œuvre de ces nouvelles normes néolibérales sera présentée dans la deuxième partie de ce texte, où nous identifierons le renoncement non explicite à la justice sociale et spatiale par les choix politiques. Enfin, le propos s’attachera en troisième partie à comprendre les interactions entre néolibéralisation et pauvreté, en faisant apparaître le passage de l’inégalité à l’injustice et en s’appuyant sur les nouvelles manières de penser la pauvreté et sur la mise en œuvre des politiques de traitement de ce phénomène.
This article will, in the first section, set out the history and consequences of neoliberalisation in the city of Jakarta, as linked to a general context of global competition, but also to the implementation of various groups of actors at the service of urban competitiveness. As such, urban policies evolve, particularly with the privatisation of urban services and the distribution of trade relations within social relations, which can be seen in aid policies intended for the most disadvantaged populations. The implementation of these new neoliberal standards will be presented in the second part of this text, where the non-explicit renouncement of social and spatial justice through political choices will be identified. Finally, in the third section, the article will try to show interactions between neoliberalisation and poverty, by bringing out the passage from inequality to injustice, and by relying on the new ways of thinking poverty and on the implementation of policies for the treatment of this phenomenon.
1- La construction d’un dogme : de l’ancrage de Jakarta dans une perspective néolibérale
1- Building a Dogma: Jakarta’s Anchorage into a Neoliberal Perspective
Dès 1989, David Harvey présentait le glissement entrepreneurialiste au service des mécanismes de la compétition interurbaine dans les villes « capitalistes avancées ». Cette évolution de la gouvernance urbaine a, depuis, touché aussi les villes dites des Suds. Elle fait apparaître de nouveaux acteurs et de nouvelles pratiques dans les politiques urbaines marquées par la diffusion de l’idéologie néolibérale. Cependant, au-delà de la mise en œuvre des principes d’une idéologie (le néolibéralisme), il importe de comprendre le processus dont les modalités et les résultats peuvent diverger de la doxa de départ (Brenner et Théodore, 2007).
As early as 1989, David Harvey was talking about the entrepreneurialistic shift at the service of interurban competition mechanisms in “advanced capitalist” cities. This evolution of urban governance has since then also touched the so-called cities of the South, bringing out new actors and new practices in the urban policies marked by the dissemination of neoliberal ideology. However, beyond the implementation of the principles of some ideology (neoliberalism in this instance), it is important to understand the process, of which the details and results can diverge from the doxa of departure (Brenner and Théodore, 2007).
Du néolibéralisme à la néolibéralisation
From Neoliberalism to Neoliberalisation
Par la notion de néolibéralisation, les urban studies font émerger une volonté nouvelle d’analyser les transformations du capitalisme en identifiant tant son échelle privilégiée que ses applications dans les politiques urbaines. L’idée est de montrer l’aspect processuel de la diffusion des préceptes néolibéraux dans la société, et en particulier son accélération récente liée aux restructurations des Etats et à la production de politiques urbaines spécifiques. On insiste alors sur les négociations des régulations héritées, politiques et institutionnelles, avec le développement de projets clairement ancrés dans une perspective néolibérale du marché engendrant dès lors de nouvelles normes (Brenner et Theodore, 2002). David Harvey (1989) identifie la place privilégiée des villes dans la nouvelle géographie du marché, en tant que levier pour favoriser l’accumulation du capital. Cette échelle permet la mise en relation de plusieurs types d’acteurs, dont le partenariat public privé (PPP) est une nouvelle forme d’alliance adaptée à ces évolutions. Durant la majeure partie du XXème siècle, les services urbains dépendaient de monopoles publics. En effet, jusqu’à la fin des années 1970 et 1980 (voire un peu après dans le secteur de l’eau), il y avait consensus sur le fait qu’en l’absence de contrôle public, les entreprises privées allaient pratiquer des prix trop élevés tout en desservant insuffisamment la population, occultant ainsi les enjeux de santé publique. Pourtant, dès les années 1990, les partisans de la participation du secteur privé ont lancé des critiques régulières relevant les défaillances des monopoles publics et valorisant une alternative néolibérale. La littérature pro-privé (Mergos, 2005) soutenait que les services publics auraient tendance à être inefficaces, en sureffectif, probablement corrompus et manipulés par les politiciens (ayant des objectifs de court terme), et qui donc ne répondraient pas aux exigences des consommateurs (entretiens et discussions informelles auprès de Suez Environnement entre avril et juin 2006) notamment dans les milieux défavorisés. C’est à partir de cette décennie surtout que les priorités des institutions financières internationales ont fait évoluer leurs fondamentaux, partant de la Banque mondiale pour toucher les agences d’aide au développement et les pays développés déjà acquis à la dérégulation, la libéralisation et la privatisation. C’est la mise en place du consensus de Washington et de l’évidence historique de l’efficacité de la privatisation. Dès lors, à partir de ces nouvelles analyses portant sur les échecs des services publics urbains, qui sont issues des acteurs privés mais soutenues par une partie de la littérature académique, la néolibéralisation des politiques urbaines a été présentée comme la « panacée » (McGranahan, Satterthwaite, 2006). L’efficacité économique réclamée dans une compagnie privée serait donc un moyen d’assurer une meilleure qualité de service (Mergos, 2005) : telle est la « bonne gouvernance » devenue la doxa des organismes internationaux. De plus, le PPP (en tant qu’arrangement institutionnel) est un contrat qui maintient le pouvoir des gouvernements locaux dans les projets tout en permettant l’attraction de financements extérieurs (Bouinot, 1987). L’Etat ne s’est donc pas retiré en tant que tel, mais on observe une réorientation de l’intervention de l’ « Etat national providence et keynésien » vers l’ « Etat post-national compétitif et Schumpetérien » (Jessop, 1993, cité par Béal, 2010) dont l’objectif est moins la redistribution sociale et spatiale que la recherche de compétitivité des territoires. En effet, le PPP est une opération spéculative (Harvey, 1989) dont le risque est en grande partie assumé par le secteur public et dont les acteurs privés peuvent récupérer les bénéfices. Cette reconfiguration de la puissance publique s’exprime alors dans la ville en portant davantage l’attention sur l’amélioration de l’image de la ville que sur celle des conditions de vie des habitants. Ainsi, Harvey dénonce le détournement des politiques urbaines de la mise en œuvre d’une justice sociale et spatiale au profit de la quête de la compétitivité.
Through the notion of neoliberalisation, urban studies are promoting the desire to analyse the transformations of capitalism by identifying the privileged scale of neoliberalisation, as well as its applications in urban policies. The idea is to show the process-related aspect of neoliberal precepts’ dissemination in society, and particularly its recent acceleration linked to the restructuring of States, and the production of specific urban policies. To this end, one needs to highlight the negotiations of inherited political and institutional regulations, with the development of projects clearly anchored in the neoliberal perspective of the market generating new norms from then on (Brenner and Theodore, 2002). David Harvey (1989) identifies the privileged position of cities in the new geography of the market, as a lever to favour capital accumulation. This scale makes it possible to put several types of actors into contact, with the public private partnership (PPP) being a new form of alliance adapted to these evolutions. During the major part of the 20th century, urban services depended on public monopoles. Indeed, there was a perception up until the end of the 1970s and the 1980s (and slightly later on concerning the water sector), according to which without any public control, private companies were going to keep their prices too high while not servicing populations sufficiently, thereby occulting public health issues. Yet, as early as the 1990s, the supporters of private sector participation launched regular criticisms, pointing out the weaknesses of public monopoles and giving more value to the neoliberal alternative. The pro-private literature (Mergos, 2005) maintained thatpublic utilities tended to be inefficient, overstaffed, probably corrupted and manipulated by politicians (with short term objectives) and which, therefore, could not meet the demands of consumers (interviews and informal discussions with Suez Environnement between April and June 2006), particularly in disadvantaged environments. It is from that decade especially, that the priorities of international financial institutions developed their fundamentals, starting from the World Bank, affecting the development aid agencies and developed countries that were already practicing deregulation, liberalisation and privatisation. This illustrates the establishment of the Washington Consensus with the historical “evidence” of the efficiency of privatisation. Consequently, from these new analyses on urban public utility failures, which come from private actors but are sustained by academic literature, the neoliberalisation of urban policies was introduced as a “cure-all” remedy (McGranahan, Satterthwaite, 2006). The economic efficiency required by a private company would therefore be a means of ensuring better service quality (Mergos, 2005), as is “good governance” which became the doxa of international organisations. Moreover, the PPP (as an institutional arrangement) is a contract which maintains the power of local governments in projects while allowing external financing (Bouinot, 1987). As such the State did not withdraw, but one can observe a reorientation from “national welfare and Keynesian State” intervention, towards a post-national competitive and Schumpeterian State (Jessop, 1993, quoted by Béal, 2010), the objective of which is not so much social and spatial redistribution, but the search for territory competitiveness. Indeed, a PPP is a speculative operation (Harvey, 1989) with a risk largely assumed by the public sector while private actors make profits on it. This reconfiguration of public power is then affecting the city by focusing more on improving the image of the city, than on improving living conditions over the entire territory. As such, Harvey is denouncing the hijacking of urban policies concerning the implementation of social and spatial justice, to the advantage of the quest for competitiveness.
Pour la compétitivité des villes : l’échelle privilégiée de la néolibéralisation
Privileged Scale of Neoliberalisation for City Competitiveness
Ces recompositions du rôle de l’Etat dans un contexte de mise en compétition des espaces a alors produit la valorisation de nouvelles échelles, en particulier celle des grandes villes, pour faciliter l’accumulation du capital (Brenner, 2009). Les grandes villes, aidées par les réformes politiques telles que la décentralisation, auraient en effet un rôle privilégié et nouveau dans l’insertion des Etats dans l’économie mondialisée.
Reconstituting the role of the State in a context of spatial competition led to an increased prestige in new scales, those of larges cities, in order to facilitate capital accumulation (Brenner, 2009). Large cities, assisted by political reforms such as decentralisation, would indeed have a privileged and new role to play in the insertion of States into the globalised economy.
Aujourd’hui, Jakarta (anciennement Batavia, restée capitale politique du nouvel Etat) est une métropole en plein développement. Les régimes successifs après l’Indépendance (17 août 1945[1]) ont continué à imposer la capitale comme le centre majeur du pays, appuyant surtout sa croissance économique. En lien avec le phénomène mondial d’urbanisation (très rapide dans les pays des Suds), les villes, et Jakarta en premier, bénéficient auprès des Indonésiens d’une image positive, de succès et d’ascension sociale possible ; la croissance démographique (pas toujours maitrisée) est un des changements les plus forts que l’espace urbain a dû absorber[2]. En un demi-siècle, la ville s’est ainsi transformée en une métropole tentaculaire, et une mégapole de presque dix millions d’habitants au cœur d’une région urbaine de vingt-trois millions d’habitants en 2012 pour devenir un des plus grands complexes urbains d’Asie du Sud-est. Avec l’accélération de la mondialisation et la mise en réseau des métropoles à l’échelle mondiale, Jakarta s'est progressivement affirmée comme un nœud privilégié pour l’Indonésie, le point de contact permettant l’insertion dans les réseaux économiques et d'échanges mondiaux. Centre économique, financier et politique, Jakarta concentre les pouvoirs. Cette domination économique est confirmée par le poids de Jakarta dans le Produit intérieur Brut (plus de 16%) et reste la première province contributive à cet indicateur (Données BPS)[3]. Cette mise en valeur stratégique s’explique par la prise de conscience du rôle des villes dans les processus d’accumulation. Les Etats se sont saisis de cette opportunité urbaine afin d’assurer leur présence dans les stratégies du capital. Le défi est, pour ces pays en développement et émergents, de s’insérer dans le système dominant qu’est le capitalisme mondialisé afin d’en tirer les bénéfices.
Today, Jakarta (formerly Batavia, which remained the political capital of the new State), is a metropolis in full development. The regimes that followed after Independence (on 17 August 1945[1]) continued to impose the capital city as a major centre in the country, supporting its economic growth in particular. In relation to the global phenomenon of urbanisation (which is very rapid in the countries of the South), all major cities and Jakarta in particular benefit from a positive image, an image of success and possible social climbing by Indonesians; demographic growth (which is not always controlled) is one of the strongest changes the urban space had to absorb[2]. In the space of half a century, Jakarta transformed into a sprawling metropolis and a megalopolis of almost ten million inhabitants, in an urban region of twenty-three millions inhabitants in 2012, to become one of the largest urban complexes of South-East Asia. With the acceleration of globalisation and the networking of metropolises on a global scale, Jakarta progressively came out as a privileged node for Indonesia, the point of contact which made insertion into economic networks and global trading possible. As an economic, financial and political centre, Jakarta is home to many powers. This economic domination is confirmed by Jakarta’s weight in the Gross Domestic Product (over 16%) and remains the first province contributing to this indicator (BPS Data)[3]. This strategic highlighting can be explained by the fact that one is becoming aware of the role of cities in the accumulation process. States used this urban opportunity to ensure their presence in the strategies of the capital city. For these developing and emergent countries, the challenge is to fit into the dominant system of globalised capitalism in order to take advantage of the situation.
L’image au service de l’émergence d’un nouveau groupe social dominant : la production de la ville
Image at the Service of the Emergence of a New Dominant Social Group: Production of the City
Jakarta s’impose comme la vitrine de la réussite économique de l’Indonésie et le levier privilégié d’insertion dans la compétition métropolitaine internationale. Afin de témoigner de ce dynamisme, la ville se doit de présenter un certain nombre de caractéristiques évocatrices de modernité dans les villes asiatiques. Il est clairement affirmé dans la présentation du schéma directeur de Jakarta pour 2030 la volonté de créer dans le centre un ensemble « intégré de services par l’encouragement d’un aménagement physique vertical » (municipalité de Jakarta, 2010). Ces recompositions urbaines illustrent ce que Marcuse et van Kempen (2000) appellent le « nouvel ordre spatial » lié à l’impact de la néolibéralisation sur la structure interne des villes globales, ou qui cherchent à le devenir. Cela apparaît dans les nouvelles formes urbaines de la ville, son organisation, dans son ensemble et avec ses périphéries, mais aussi dans les services urbains, progressivement privatisés, participant ainsi à la généralisation des mécanismes marchands dans la gestion urbaine. Du fait de cette nouvelle compétition inter-urbaine, des acteurs municipaux – d'autant que la décentralisation, adoptée par de nombreux pays et notamment par l'Indonésie, leur en donne le pouvoir – sont mis en présence directement avec la finance internationale (Harvey, 1989) puisque des entreprises privées participent directement à la gestion de la ville, de sa population et de ses espaces. La décentralisation, instaurée depuis 2001 au niveau des municipalités et des départements, appuie ainsi la recomposition des pouvoirs et la renégociation des compétences, faisant émerger de nouveaux acteurs (autres que l’Etat nation) dans la production de la ville.
Jakarta comes up as the showcase of economic success in Indonesia, and the privileged lever of insertion into international metropolitan competition. In order to testify to this dynamism, the city ought to present a number of characteristics evocative of modernity in Asian cities. It is clearly asserted in the presentation of the urban development plan of Jakarta for 2030, that there is a will to create – in the centre – an “integrated set of services by encouraging vertical physical development” (Municipality of Jakarta, 2010). These urban reconstitutions illustrate what Marcuse and van Kempen (2000) call the “new spatial order” linked to the impact of neoliberalisation on the internal structure of global cities, or cities that seek to become global. This is found in the new urban forms of the city, its organisation, as a whole and with its outskirts, but also in the progressively privatised urban services which are taking part in the generalisation of trade mechanisms in urban management. Due to this new interurban competition, municipal actors – all the more since decentralisation, adopted by many countries and by Indonesia in particular give them the power to do so – are placed directly in the presence of international finance (Harvey, 1989), in that private companies take directly part in the management of the city, its population and its spaces. As such, decentralisation, established since 2001 at the municipal and departmental levels, supports power reconstitution and competency renegotiation, bringing out new actors (other than the nation State) in the production of the city.
Les années 1990 marquent en Indonésie, comme dans presque toute l’Asie du Sud et du Sud-est, le lancement des politiques de libéralisation économique et d’ouverture au marché international (Dupont, 2007). Cette insertion dans la mondialisation de plus en plus prégnante demande aux municipalités de déployer des efforts pour attirer des capitaux étrangers. Ces orientations et politiques urbaines ont un impact sur la restructuration spatiale de la capitale et en particulier sur les quartiers défavorisés. Il s’agit ainsi de débarrasser le paysage de la capitale des éléments dérangeants que pourrait par exemple constituer l’image de pauvreté associée à la visibilité des bidonvilles, ou à l’impression d’un manque de stabilité économique si un hôtel ou une tour de logement de luxe étaient entourés de quartiers informels, considérés comme des taudis (Dupont, 2007). On s’intéresse donc plus aux perceptions du promoteur ou de l’investisseur étranger potentiel qu’aux besoins des résidents habituels de la ville.
In Indonesia, as in almost all of South and South-East Asia, the 1990s marked the launch of policies for economic liberalisation and for opening up to international trade (Dupont, 2007). Insertion into an increasingly meaningful globalisation required that municipalities make efforts to attract foreign capitals. These urban orientations and policies had an impact on the spatial reorganisation of the capital city, and its disadvantaged suburbs in particular. As such, the idea was to rid the capital’s landscape of disturbing elements as represented by, for example, the image of poverty associated with the visibility of slum areas, or with the impression of a lack of economic stability where a hotel or luxury apartment block was surrounded by informal areas considered as slums (Dupont, 2007). One is therefore more interested in the perceptions of promoters or potential foreign investors than in the needs of usual city residents.
A l’échelle mondiale, le poids des grandes villes s’est affirmé dans les relations et les échanges, correspondant tant à une échelle d’action pertinente qu’à des lieux privilégiés favorisant l’accumulation du capital. Les conséquences sont observables dans les évolutions des formes urbaines (liées entre autres au rôle de l’image de la ville dans les représentations des acteurs) et dans les spécificités de la société dite urbaine. Ces restructurations seraient ainsi issues du processus de néolibéralisation touchant les politiques urbaines dans leurs méthodes et pratiques.
On a global scale, the weight of large cities established itself in trades and relations in such a way as to correspond to a relevant scale of action, as well as to privileged places favouring capital accumulation. The consequences could be observed in the evolution of urban forms (linked among other things to the role of the city’s image in the representations of actors), and in the specificities of the so-called urban society. This reorganisation supposedly came from the neoliberalisation process which affected the methods and practices of urban policies.
2- Les politiques urbaines à Jakarta sous les normes de la néolibéralisation
2- Urban Policies in Jakarta under Neoliberalisation Norms
Pour mettre en lumière les processus de néolibéralisation de manière concrète, le cas des services urbains est souvent privilégié. En effet, la privatisation et la commercialisation de services relevant du bien public, répondant à certains besoins vitaux, posent la question de la nécessaire rentabilité que se doit de chercher une entreprise ancrée dans le système capitaliste alors même que ce bien public n’est pas garanti pour tous. Cela est d’autant plus problématique quand ces services sont insuffisants pour assurer le bien-être des citadins, donc la sécurité en matière sociale et sanitaire de toute la ville.
The case of urban services is often used when bringing the neoliberalisation process to light in a concrete manner. Indeed, the privatisation and marketing of services concerning the public good which meet certain vital needs, beg the question of the necessary profitability which a company rooted in the capitalist system ought to reach, when this very public good is not guaranteed for all. This is all the more problematic when these services are insufficient to ensure the well-being of city-dwellers, and therefore the social welfare and health safety of the entire city.
Vers la privatisation comme solution au développement des services urbains : l’exemple de la gestion de l’eau à Jakarta
Towards Privatisation as a Solution to Urban Service Development: the Example of Water Management in Jakarta
A Jakarta, cette situation critique concerne notamment l’approvisionnement en eau et l’assainissement. Le manque d’infrastructures exclut une large partie de la population d’un accès fiable à ces services fondamentaux[4]. Ces inégalités spatiales mais aussi sociales sont prégnantes et la pression démographique ne permet pas de ralentir ce phénomène, voire accentue encore les difficultés que connaît la majeure partie de la population urbaine (Texier, 2009) avec des conséquences graves pour la santé des habitants, variables cependant selon les quartiers et les niveaux de revenus. En effet, après l’héritage du réseau hollandais réservé aux Européens, l’extension progressive des infrastructures s’est faite prioritairement au bénéfice des quartiers aisés – et plus précisément des employés municipaux et responsables de la compagnie municipale de l’eau – reproduisant et perpétuant les inégalités socio-économiques ancrées dans l’espace urbain (UNDP, 2006) et ce, sous le prétexte d’assurer le paiement du service par les bénéficiaires et des difficultés techniques pour ajouter un réseau dans des quartiers déjà très denses. Ainsi, Jakarta se caractérise par un faible taux de raccordement par rapport aux autres grandes villes asiatiques (Bakker, 2007) où l’on peut identifier une continuité dans les logiques inégalitaires.
In Jakarta, this critical situation concerns water supply and cleaning up in particular. The lack of infrastructure leads to a large section of the population being excluded from enjoying reliable access to basic services[4]. These spatial as well as social inequalities are significant, and demographic pressure does not make it possible to slow down this phenomenon, and could even still be emphasising the difficulties experienced by the majority of the urban population, with serious effects on public health (Texier, 2009). Indeed, after inheriting the Dutch network reserved for Europeans, the progressive extension of infrastructures was carried out as a priority to the advantage of well-off suburbs – and more specifically of municipal employees and officers of the municipal water company – thereby reproducing and perpetuating the socioeconomic inequalities rooted in the urban space (UNDP, 2006) and this, under the pretext of ensuring the payment of the service by the beneficiaries, and of the technical difficulties of adding a network in already very dense suburbs. As such, Jakarta is characterised by a low connecting rate compared to other large Asian cities (Bakker, 2007), where one can identify a form of continuity in the inegalitarian logics.
Ce retard accumulé dans le raccordement des citadins au réseau s’explique d’abord par un manque réel d’investissement. Le gouvernement indonésien dépense moins de 0,5% de son Produit Intérieur Brut pour les infrastructures urbaines[5]. Ce déficit est fortement aggravé par l’héritage du sous-investissement « délibéré » des années 1960-70 (Bakker, 2007). Ce choix politique est lié à l’analyse de Sadikin (gouverneur de Jakarta de 1966 à 1977) de ne pas encourager les migrations vers Jakarta en améliorant les conditions de vie dans les quartiers de migrants (que ce soit des kampung[6] pauvres ou des quartiers informels). De plus, les services primaires et notamment l’assainissement étaient considérés comme relevant du domaine privé (Cowherd, 2002), devant ainsi être gérés à l’échelle du ménage.
The accumulated delay in the network connections of city dwellers can be explained first by a real lack of investment. The Indonesian government spends less than 0,5% of its Gross Domestic Product on urban infrastructure[5]. This lack is strongly aggravated by the “deliberate” under-investment policy inherited from the 1960s-1970s (Bakker, 2007), a political choice linked to the analysis of Sadikin (Governor of Jakarta from 1966 to 1977), according to which it was better not to encourage migration towards Jakarta by improving the living conditions in the suburbs where immigrants lived (whether these are poor kampung[6] or informal settlements). Moreover, primary services and sanitation in particular, were considered to be private matters (Cowherd, 2002) and which, as a result, were to be managed at the household level.
Les faibles investissements par la puissance publique n’ont évidemment pas permis de réduire les inégalités d’accès à l’eau, participant ainsi au maintien d’une partie de la population dans la précarité (Crane, 1994). En 1998, au moment de la mise en place des concessions, le taux de couverture du réseau était de 33,9%. Face à cette crise vécue aussi dans d’autres mégapoles, les gouvernements des pays du sud et les agences internationales d’aide au développement ont émis le vœu dès 1980 de fournir de l’eau potable à tous les habitants des villes à la fin de la Décennie Internationale de l’eau potable et de l’Assainissement (1980-1990). Pour atteindre cet objectif, les Etats se sont engagés dans des politiques sociales de raccordement des populations à faibles revenus, dans des programmes d’extension des réseaux d’eau et dans la mise en place de tarifications subventionnées. Dès 1975, le gouvernement de Jakarta s’était lancé dans un vaste programme pour la distribution de l’eau vers les quartiers défavorisés qui n’avaient pas fait l’objet de travaux d’extension du réseau (Bakker and al., 2006). La Banque mondiale et le Ministère des Travaux Publics indonésien ont financé l’installation de bornes fontaines publiques pour 120 000 personnes. Pour les plus éloignés du réseau, des camions citernes ont été mis en place en plus des puits. Les subventions à la connexion domestique constituent le programme le plus coûteux, selon la localisation du réseau, la pression et la qualité de l’eau. Parallèlement, un grand nombre de latrines publiques dites MCK gérées par des acteurs privés ont été créées. Ces installations sont très développées dans les quartiers pauvres et les bidonvilles.
Of course, low investments by the public authority did not lead to a reduction in water access inequalities, thereby contributing to keeping a section of the population in a precarious situation (Crane, 1994). In 1998, at the time of the establishment of concessions, the network coverage rate was 33,9%. Confronted with this crisis which was also being experienced in other megalopolises, governments from the countries of the South and international development aid agencies expressed, as early as the 1980s, the wish to supply drinking water to all city residents by the end of the International Decade for Drinking Water and Sanitation (1980-1990). To reach this objective, States engaged into social policies for connecting low income populations, water network extension programmes and the establishment of subsidised prices. As early as 1975, the government of Jakarta engaged into a vast programme for the distribution of water to the disadvantaged areas that had not previously benefited from network extension works (Bakker and al., 2006). The World Bank and the Indonesian Department of Public Works financed the installation of public fountains for 120 000 people. For those living further away from the network, water trucks were made available in addition to wells. Subsidies for household connections represent the most expensive programme, depending on the network location, water pressure and quality. In parallel, many public latrines called MCK and managed by private actors were created. These installations are found in large numbers in poor areas and informal settlements.
Malgré ces efforts, en 1994, la Banque mondiale constate une situation dramatique à Jakarta dans le domaine de l’accès à l’eau associée à de grands problèmes environnementaux : en 1994, seuls 25% des résidents de la ville de Jakarta ont leur logement connecté au réseau municipal de distribution et les eaux polluées et souillées se déversent directement dans des fosses septiques peu fonctionnelles, les rivières et canaux locaux (Bakker, 2003). Jakarta fait d’ailleurs face à une situation particulière voire paradoxale du fait de son site très sensible aux inondations, donc au défi de gérer de l’eau en excès à certains moments. Jakarta est en effet parcourue par 13 rivières et est exposée aux marées du fait de son site bas et de l’affaissement du sol lié entre autres aux ponctions excessives dans la nappe phréatique. Les inondations sont de plus en plus intenses, comme le rappelle Pauline Texier (2011) : alors que la ressource apparaît comme abondante dans cette zone tropicale, on observe une véritable pénurie de l’accès au service sécurisé. C’est pourquoi la Banque mondiale propose à la fin des années 1990 une nouvelle approche pour répondre à l’inefficacité opérationnelle des services publics et au manque de capital pour l’investissement dans les infrastructures. En Indonésie, ce principe est accepté depuis le milieu des années 1990, afin de permettre les investissements étrangers dans les grandes villes et allouer le capital domestique dans les zones éloignées (Bakker, 2003). L’objectif affiché est ainsi la mise en œuvre d’une plus grande justice spatiale à l’échelle nationale mais aussi la réponse à la crise des services urbains. La municipalité connait déjà une expérience positive de la privatisation dans les transports grâce à la réalisation d’autoroutes à péage durant la même décennie. Afin de favoriser le développement de la ville dans ce sens, la Banque mondiale lance en 1997, en accord avec le gouvernement indonésien et avec la compagnie municipale, un appel d’offre international pour la gestion de la production et de la distribution d’eau à Jakarta. Ce marché attire l’attention des grandes compagnies spécialisées : une grande capitale, disposant d’un grand marché avec une classe moyenne en augmentation et un très faible taux d’accès au service en réseau, est une véritable opportunité. En 1998, les contrats de concession sont alloués à deux des plus grandes entreprises de service d’eau au monde pour 25 ans, et renégociés rapidement du fait de la crise asiatique : Thames Water International[7] pour l’Est de la ville et Lyonnaise des eaux[8] pour l’Ouest, la séparation se faisant par la rivière Ciliwung.
Despite these efforts, in 1994, the World Bank found a dramatic situation in Jakarta concerning water access associated with major environmental problems: in 1994, only 25% of the residents of Jakarta were connected to the municipal sewerage system and waste water was running directly into inefficient septic tanks, local rivers and canals (Bakker, 2003). In fact, Jakarta was confronted with a peculiar or even paradoxical situation, due to the fact that the site on which it was built, is very sensitive to flooding, and therefore to the challenge of managing excess water during certain periods of the year. Jakarta is indeed crossed by 13 rivers and is exposed to tides due to its low land and the weakness of the soil related among other things to excessive drainage in the ground water. Floods are becoming increasingly intense, as recalled by Pauline Texier (2011): while this resource appears as being abundant in this tropical area, one can observe a real shortage of access to secured service. That is why the World Bank, specialised in development aid, proposed at the end of the 1990s a new approach to solve the operational inefficiency of public utilities, and the lack of infrastructure investment capital. In Indonesia, this principle has been accepted since the mid-1990s, enabling foreign investments in large cities and allocating household capital in remote areas (Bakker, 2003). As such, the objective displayed is the implementation of a greater spatial justice at the national level, as well as a response to the urban service crisis. The municipality has already had a positive privatisation experience in the transport sector, thanks to the construction of highways with toll gates during the same decade. In order to favour the development of the city in this direction, the Bank launched in 1997, in agreement with the Indonesian Government and with the municipal company, an international call for tender for managing the production and distribution of water in Jakarta. This procurement tender actually raised a lot of interest among large specialised companies: a large capital city with, at its disposal, a large market consisting of a growing middle class and a very low rate of access to network services, is a real opportunity. In 1998, 25-year franchising contracts were allocated to two of the world’s largest water services companies, contracts which were quickly renegotiated due to the Asian crisis: Thames Water International[7] for the Eastern section of the city, and Lyonnaise des eaux[8] for the Western section of the city, where both sections are separated by the River Ciliwung.
Figure 1. Relations et répartition des pouvoirs dans le contrat de concession de Jakarta
Figure 1. Relations and power distribution in the franchising of Jakarta
Source : enquêtes à PALYJA, avril-juin 2006, Réalisation J. Dietrich
Source: interviews in PALYJA, April-June 2006, produced by J. Dietrich
L’intervention du secteur privé a été contractualisée par un Partenariat Public – Privé suivant le modèle à la française promu par le bailleur international : les deux compagnies gestionnaires prennent en charge l’amélioration des infrastructures et assurent la qualité de l’eau distribuée. La municipalité garde un droit de regard et de décision dans tous les nouveaux projets comme l’adduction de nouveaux quartiers ou la politique tarifaire et la propriété du réseau. Ainsi, la privatisation n’est pas totale, mais les compagnies gèrent les concessions au nom de la compagnie municipale. C’est le système le plus répandu pour ces contrats avec le secteur privé (Mergos, 2005). C’est le moyen affiché de favoriser l’entrée de capital frais d’acteurs privés par ces nouveaux modes de contractualisation (De Castro, 2011) mais cet apport promis est loin d’être systématique. En effet, Suez demande, depuis, des investissements par la municipalité pour étendre spatialement le réseau, n’estimant pas que ces dépenses doivent lui incomber. Un corps régulateur indépendant assure la transparence des relations et décisions prises par les différents acteurs et contrôle le respect des pouvoirs de chacun. Son rôle est plus souvent consultatif en pratique, mais la diversité et la quantité des acteurs en présence participent à la complexité de la prise de décision.
The intervention of the private sector was formalised by contract, with a Public-Private Partnership based on the French model being promoted: the two administrative companies were in charge of improving the infrastructure and ensuring the quality of the water being distributed. The municipality kept the right to examine and have a say in all the new projects, such as the waterworks of new suburbs, price policies or network ownerships. Thus, while privatisation was not 100%, the companies managed the franchises in the name of the municipal company. This was the most widespread system for these contracts with the private sector (Mergos, 2005). It was the means through which to favour the input of the ready capital of private actors via new contractual formalisation methods (De Castro, 2011), although the promised input was far from being systematic. Indeed, since then Suez has been requesting investments by the municipality to spatially extend the network, considering that these expenses were not its responsibility. An independent regulatory body ensures the transparency of relations and decisions taken by the different actors and ensures that each authority is being respected. Although the role of this body is most often consultative, in practice, the diversity and quantity of opposing actors contribute to the complexity of the decision-making process.
De la diffusion des mécanismes marchands par l’aide au développement
Spreading Trade Mechanisms via Development Aid
La privatisation des services urbains met en œuvre des « principes économiques libéraux qui commandent la modernisation marchande des services en réseaux » (Bakker, 2003). Ce choix, marqué par la pression des bailleurs, permet, d’après leurs convictions macro-économiques, d’améliorer leur fonctionnement et répond à la volonté des pouvoirs publics désireux d’investissements extérieurs mis à leur disposition. Ce moyen de financement, prôné notamment par la Banque mondiale, correspond à l’idéologie néolibérale cherchant à réduire le processus inflationniste (baisse du déficit de l’Etat et l’échelonnement de la dette) par la libéralisation et la stabilisation des économies. La répartition du financement de ce partenariat public-privé est ainsi pertinente à analyser afin de comprendre les implications de ces choix politico-économiques : les compagnies sont rétribuées par la municipalité au mètre cube produit, à un tarif fixe recouvrant le coût moyen de production et de distribution de l’eau propre. Etant donné l’état du réseau, il n’est pour le moment pas envisagé de desservir toute la population en eau potable. La municipalité, par une politique de tarification subventionnée et croisée, permet l’allègement des coûts pour les ménages modestes.
The privatisation of urban services is implementing “liberal economic principles which control the mercantile modernisation of network services” (Bakker, 2003). This choice, marked by pressure from sponsor pressure, makes it possible – according to their macro-economic convictions – to improve their operation, and satisfies public powers avid for external investments placed at their disposal. This means of funding, recommended by the World Bank in particular, corresponds to a neoliberal ideology seeking to reduce the inflationist process (drop in State deficit and debt rescheduling) through the liberalisation and stabilisation of the economies. As such, an analysis of the distribution of the financing of this public-private partnership is pertinent to understand the implications of these politico-economic choices: the companies are paid by the municipality per cubic meter produced, at a fixed rate, thereby recovering the average cost for producing and distributing clean water. Considering the state of the network, it is not envisaged at this time to service the entire population with drinking water. The municipality, through a policy of cross-subsidised prices, makes it possible to reduce costs for modest households.
Tableau 1. Tarification en janvier 2007 et évolution des connexions différenciées selon le type de consommateur : en grisé, les tarifs supérieurs au coût de revient
Table 1. Prices in January 2007 and evolution of differentiated connections according to the type of consumer: in grey, prices higher than the production cost
Source : Données PALYJA, Réalisation J. DIETRIC
Source: Data PALYJA, produced by J. DIETRICH
71% des consommateurs payent un prix inférieur au coût de revient (PALYJA, 2010). Ainsi, les revenus issus des tarifs élevés ne couvrent pas la totalité des coûts de cette subvention. C’est donc la municipalité qui doit supporter la différence. Les pouvoirs publics ont donc tendance à s’endetter auprès des compagnies privées. Cela explique leurs réticences à appuyer l’extension du réseau et des connexions vers les quartiers pauvres qui ne payent qu’un sixième du coût de revient. Dans la pratique, ils renoncent donc à assurer et à soutenir des politiques de justice sociale et spatiale faisant pression régulièrement sur les compagnies privées[9]. Le risque financier lié à l’endettement est ainsi supporté par le secteur public et non par le privé. C’est ce que David Harvey présente comme une évolution vers l’entrepreneurialisme (1989). L’objectif n’est donc pas l’amélioration des conditions de vie mais le renforcement du rôle de la ville comme moyen d’accumuler du capital.
71% of consumers pay a price below production cost (PALYJA, 2010). As such, income resulting from high prices does not cover all the costs of this subsidy with, as a result, the municipality bearing the difference. The public authorities have a tendency to incur debts with private companies. This explains their reservations to support the extension of the network and the connections towards the poor suburbs that only pay one sixth of the production costs. In practice, therefore, they give up trying to guarantee and support social and spatial justice policies which are regularly putting pressure on private companies[9]. The financial risk linked to indebtedness is not borne by the private but the public sector. This is what David Harvey presents as evolution towards urban governance entrepreneurship (1989). The objective is not to improve living conditions but to reinforce the role of the city as a means to accumulate capital.
A cet aspect très lié à l’intervention du secteur privé dans la gestion urbaine, on peut ajouter une conception spécifique des conditions nécessaires pour bénéficier de l’aide de certaines ONG. La « volonté et la capacité de payer » (“ability to pay” et “willingness to pay”, les deux piliers de l’aide de certaines ONG) sont des conditions identifiées comme essentielles par certains acteurs de la réduction de la pauvreté. Ces derniers sont directement liés dans leurs financements par l’idéologie néolibérale du fait de l’origine de leurs ressources ou de l’origine de leurs projets de développement : USAid, subventions par les firmes multinationales ou par des fondations privées,…). Ainsi, deux ONG internationales, enquêtées à Jakarta, défendent l’idée que pour une appropriation réelle par les populations cibles de l’aide apportée (que ce soit un assainissement ou une fosse septique, une connexion au réseau d’eau ou la rénovation du logement…), il est impératif que celles-ci aient la volonté et la capacité de payer cet investissement. La mise en position de demandeur des populations témoigne de l’évolution des actions de traitement de la pauvreté, sous forme de guichet, les maintenant dans une position d’infériorité. On voit ici le passage d’une politique plus globale à des interventions individualisées et soumises à une capacité de financement, donc à la possession nécessaire d’un capital par la personne « aidée ». Grâce à la mise en place de micro-crédits ou à leurs économies, les demandeurs doivent pouvoir financer au moins une partie de ce qu’apportent les acteurs de la réduction de la pauvreté. Ces actions sont pourtant clairement mises en œuvre dans l’intention de créer une plus grande justice mais les plus démunis, sans capital économique, sont exclus des actions pour la dite lutte contre la pauvreté. Plus encore que la simple capacité à participer financièrement pour bénéficier des programmes d’aide, les documents de travail internes révèlent la nécessité des « pauvres » d’affirmer leur volonté d’être aidés et de payer pour l’installation qui sera mise en place. A travers ces programmes, c’est bien la transmission et l’intégration des nouvelles normes néolibérales à la population urbaine cible qui est réalisée par le biais des ONG.
In addition to this aspect closely linked to the intervention of the private sector in urban management, there is a specific conception of requirements to benefit from the assistance of certain NGOs. The “willingness and ability to pay” (the two pillars of aid among certain NGOs) are conditions identified as being essential by certain actors of poverty reduction. These are directly related in their financing by the neoliberal ideology, due to the origin of their resources or that of their development projects: USAid, subsidies by multinationals or private foundations among others. Two international NGOs interviewed in Jakarta defend the idea that, concerning the real appropriation of aid by target populations (whether as regards sanitation or septic tank installations, network connections or housing renovations), it is imperative that they are willing and able to pay for it. Placing populations in a begging position testifies to the evolution of poverty treatment actions, in the form of tellers, thereby maintaining them in a position of inferiority. Indeed, this concerns going from a more global policy to interventions which are individualised and submitted to financing capacity, and therefore to the necessary possession of a capital for anyone who wants to benefit from “financial support”. Thanks to the establishment of occasional micro-credits, or thanks to their savings, target populations must be able to finance at least part of what poverty reduction actors bring at the table. Yet, these actions are clearly implemented with the intention of creating greater justice, although the most destitute, without economic capital, are excluded from the actions for the fight against poverty. More so than the simple capacity to financially participate so as to benefit from aid programmes, internal working documents reveal the fact that the poor need to assert their will for help, and to pay for the installation to be set up. Through these programmes, it is indeed the integration of the new neoliberal norms and their transmission to the target urban population which is carried out via NGOs.
Les principes néolibéraux dans l’aide au développement, bien que critiqués, restent dominants dans les pratiques à Jakarta. De plus, la diffusion de la monétarisation des échanges et la valorisation de la propriété privée apparaissent comme des modalités d’application des politiques de réduction de la pauvreté dans ce contexte. Cela induit dès lors des stratégies de différenciation entre les urbains, des stratégies qui n’ont pas nécessairement comme objectif de réduire les inégalités entre eux.
Although they are criticised, neoliberal principles in development aid remain dominant in the practices of Jakarta. Moreover, the spreading of trade monetisation and the development of private property, appear as terms and conditions for the application of poverty reduction policies in this context. This results in differentiation strategies between urban dwellers, strategies whose objectives are not necessarily to reduce inequalities between them.
3- Néolibéralisation et pauvreté : des inégalités aux injustices
3- Neoliberalisation and Poverty: from Inequality to Injustice
Une conception exclusive de la ville et des citadins : les détenteurs de permis de résider (KTP)
Exclusive Conception of the City and City Dwellers: Residing Permit Holders (KTP)
D’une ville compacte de 150 000 habitants en 1900, Jakarta est devenue une mégapole de plus de 9 millions d’habitants. La ville n’était pas préparée à une telle pression et les populations migrantes se sont principalement concentrées dans les villages urbains non planifiés et dans les bidonvilles. Ces villages urbains (kampung) sont perçus comme des « verrues » dans le paysage urbain, marqués par l’informalité et l’insalubrité. Leurs habitants sont aussi associés à des migrants poussés hors de leurs campagnes par la pauvreté, qui ne viennent pas à la ville par choix, donc seraient des ruraux inadaptés et dont les habitudes aggravent encore les conditions d’habitat. Ces perceptions dominantes participent à la mise en œuvre de l’exclusion et sont essentielles à la compréhension des rapports entre ville et classes.
Jakarta went from a compact city of 150 000 residents in 1900, to a megalopolis of more than 9 million residents today. The city was not prepared for such pressure and immigrant populations have been concentrating mainly in unplanned urban villages and informal settlements. These urban villages called kampung are perceived as “eyesores” in the urban landscape, marked by informality and insalubrity. Their occupants are also associated with immigrants escaping rural poverty, and therefore with people who did not come to town by choice, making of them rural misfits whose habits aggravate housing conditions further. These prevailing perceptions contribute to the implementation of exclusion and are essential in understanding relations between city and class.
La politique de la ville close mise en place par Sadikin a formalisé cette différenciation entre les citoyens par l’espace en l’institutionnalisant par la carte d’identité (KTP, Kartu Tanda Penduduk). En effet, ce document administratif fait office de carte de résidence, donnant donc le droit légal de vivre à tel ou tel endroit. La personne qui s’installe hors de son sous-district doit demander l’autorisation aux autorités locales et procéder à la demande officielle d’une carte temporaire ou d’une nouvelle carte selon son projet. Il lui faut pour cela réunir une lettre du chef de voisinage (RT) et de quartier (RW) de départ et d’accueil, son ancien KTP, une lettre de déménagement issu des services administratifs de l’ancien lieu de résidence, une photo, son acte de naissance et de mariage (pour obtenir en même temps la carte de famille, kartu keluarga). La complexité de la bureaucratie et ses irrégularités institutionnalisées rendent le suivi de la procédure difficile pour des personnes déjà défavorisées. Celles-ci renoncent donc aux démarches. De ces deux documents dépend pourtant l’accès potentiel aux aides sociales de l’Etat et de la ville. En effet, afin de ne pas entretenir ou encourager les migrations, les pouvoirs publics interdisent l’aide aux personnes sans KTP ou vivant dans les espaces informels. Pour pouvoir bénéficier des programmes d’extension du réseau d’eau, ou d’aide à un assainissement individuel, le KTP est incontournable mais il faut aussi posséder le logement et la parcelle de manière légale. La complexité du système foncier rend cette deuxième condition particulièrement difficile à remplir. Ces principes sont imposés par l’ensemble des acteurs, refusant de remettre en cause le choix politique de la municipalité d’exclure ces populations fragilisées de tout programme dans la réduction de la pauvreté : au nom de la pérennité de leur action, ils assument le choix de ne pas travailler avec les informels/illégaux, que la municipalité pourrait faire déguerpir à tout moment. Une situation foncière non stable ou au statut non identifiable clairement est d’office exclue du projet.
The closed city policy, established by Sadikin, formalised and institutionalised citizen differentiation across geographical areas with the use of identity cards (KTP, Kartu Tanda Penduduk). This administrative document serves as a residence permit, thereby giving its holder the legal right to live in one place or another. Anyone settling outside of their sub-district must request an authorisation from the local authorities, and proceed with the official request for a temporary permit or a new permit according to their project. To this end, they will need a letter from the neighbourhood (RT) and suburb heads (RW) of the places they left and those they are going to, their old KTP, a removal letter issued by the administrative services of the former place of residence, a photograph, their birth and marriage certificates (so as to obtain at the same time the family permit known as kartu keluarga). The complexity of the bureaucracy and its institutionalised irregularities make the follow-up of this procedure difficult for people who are already disadvantaged, the reason why many give up. Yet, the potential access to social welfare from the State and the city depends on these two documents. Indeed, in order not to entertain or encourage immigration, the public authorities prohibit KTP-less persons or persons living in informal settlements from receiving welfare. In order to benefit from water network extension programmes, or from individual sanitation aid programmes, holding a KTP is unavoidable, although those concerned must also legally own the house and the plot they live on. The complexity of the land system makes this second condition particularly difficult to fulfil. These principles are respected by all the actors, refusing to challenge the municipality’s political decision to exclude these vulnerable populations from any poverty reduction programme: in the name of the durability of their action, they choose not to work with populations from informal settlements or living in illegal conditions, whom the municipality could get rid of at any time. As such, unstable land ownership or a non-identifiable status is clearly and immediately excluded from the project.
On observe ainsi un appui des inégalités sociales et spatiales liées à l'accès aux services urbains ou au statut d’informalité d’un individu par les règlements et orientations des politiques urbaines. Le maintien organisé dans la précarité d’une partie de la population permet la reproduction de rapports sociaux inégalitaires entre les urbains (entre les migrants et les urbains anciennement installés en ville). Ces politiques sociales exclusives appuyées sur l’espace peuvent dès lors être qualifiées d’injustes puisqu’elles ne visent pas l’équité entre les individus.
One can observe that social and spatial inequalities are linked to urban service access, or to the informal status of individuals via urban policy regulations and trends. Maintaining a section of the population in precariousness leads to the reproduction of unequal social relations between urban dwellers, i.e. between immigrants and long-time urban dwellers. Where these exclusive social policies rely on space, they can from now on be described as being unfair since they do not aim at equity between individuals.
La valorisation du pauvre entrepreneur
Valuing the Poor as an Entrepreneur
Les acteurs de la néolibéralisation identifiés précédemment participent aussi à l’émergence de nouvelles conceptions des « pauvres », comme le montrent les documents et ouvrages de communication de certaines ONG travaillant à Jakarta. En effet, on voit apparaître la volonté de ne pas analyser la pauvreté comme un phénomène de masse, conséquence d’un système inégalitaire (du fait de sa persistance), mais plutôt comme un élément ponctuel issu de parcours de vie individuels et dont la sortie, en actionnant quelques leviers, pourrait finalement assez facilement se faire. C’est ce que montre Nineteen (2008), production d’une ONG des plus « actives » à Jakarta (ou du moins célèbre auprès des fonctionnaires municipaux à différents échelons et surtout auprès des bailleurs internationaux) qui relate l’histoire de dix-neuf vendeurs ambulants (image typique du travailleur pauvre et de l’informalité dans les perceptions occidentales, et en particulier des ONG internationales). Les « pauvres » et les « vendeurs ambulants » sont finalement des visages, dix-neuf histoires singulières permettant, par l’individualisation de ces récits, la désolidarisation d’un groupe pour n’en faire que des trajectoires personnelles. Ainsi, le vice-président de l’ONG affirme dès l’introduction que ces marchands « dominent le paysage urbain » et qu’ils sont les « icones et les machines du secteur économique informel de Jakarta ». Entre l’image pittoresque des activités et un discours paternaliste et misérabiliste, l’ONG cherche à toucher la sensibilité du donateur occidental (public clairement visé étant donné le format et le coût de l’ouvrage). Mais les auteurs cherchent aussi à faire apparaître l’image du bon pauvre, tant esthétiquement que socialement valorisable : travailleur, doté d’un esprit d’entreprenariat, compétence remarquable d’après les critères néolibéraux, indépendant et ingénieux, qui, grâce à son travail harassant, répond aux besoins de sa famille, adaptable et flexible comme le montre ces expressions : « the most resilient entrepreneurs », « their successes are attributable to classic business strengths, such as good management skills », « the degree of energy, resourcefulness and entrepreneurship demonstrated by these nineteen street vendors is remarkable, (…) this book serves as testament to their ingenuity and resolve ». La flexibilité de l’emploi de ces entrepreneurs est valorisée, montrant leur capacité d’adaptation aux besoins et à la demande urbaine. Depuis l’analyse des racines du phénomène de pauvreté, ce prisme néolibéral est opérant ces ONG sont une base de référence et de justification des choix des politiques urbaines menées par le gouvernement municipal. La réponse ne peut donc être que dans les mêmes termes, favorisant le crédit, la monétarisation des relations sociales, mettant au cœur de l’analyse la nécessaire possession d’un capital.
Previously-identified neoliberalisation actors contribute also to the emergence of new conceptions of what “poor” means, as shown by the communication documents and publications of certain NGOs working in Jakarta. Indeed, some prefer not to analyse poverty as a mass phenomenon, which is the result of an inegalitarian system (due to its persistence) but, rather, as a once-off element emanating from individual life trajectories, and which in the end could easily be overcome by activating a few levers. This is what Nineteen (2008) shows, a production from one of the more “active” NGOs in Jakarta (or at least well-known to municipal civil servants at various levels, and especially to international sponsors), which relates the history of nineteen hawkers (offering a typical image of poor workers and informality from Western perceptions and those of international NGOs in particular). The poor and hawkers in fact have faces, nineteen unique stories which, through individualisation, lead to breaking this image of a group to show personal life trajectories. As such, the vice-chairman of the NGO, in the introduction, asserts that these hawkers “dominate in the urban landscape” and that they are the “icons and machines of the informal economic sector of Jakarta”. Between the picturesque image of activities and a paternalist discourse and one dwelling on the sordid side of life, the NGO seeks to touch the sensitivity of the Western donor (a public being clearly targeted considering the format and cost of the production). But also, the authors seek to bring out the image of the good poor, whose status can be enhanced aesthetically as well as socially: hard working, highlighting their spirit of entrepreneurship which is a remarkable ability according to neoliberal criteria, independent and ingenious who, thanks to their exhausting work, meet the needs of their families, are adaptable and flexible as shown by the use of the following expressions: “the most resilient entrepreneurs”, “their successes are attributable to classic business strengths, such as good management skills”, “the degree of energy, resourcefulness and entrepreneurship demonstrated by these nineteen street vendors is remarkable, (…) this book serves as a testament to their ingenuity and resolve”. The flexibility of their employment is increased by showing their ability to adapt to urban needs and demands. From the day the roots of the poverty phenomenon were analysed, the neoliberal prism had become effective: urban policies were from then on based on the references and justifications provided for by these NGOs. Reacting to this could only be done on the same terms, favouring credit, the monetisation of social relations, and placing at the centre of their analysis the necessary possession of capital.
Des inégalités aux injustices : la modernisation conservatrice par la néolibéralisation
From Inequality to Injustice: Conservative Modernisation through Neoliberalisation
L’idée du développement est profondément ancrée dans le modèle positiviste et associée à l'idée du progrès. Ce modèle, quelque peu téléologique, s’appuie sur les discours de la modernisation de la société ou de ses structures. C’est ici la présentation d’une analyse utilitariste pour qui la justice ne peut se réaliser sans développement ni progrès (Brennetot, 2011). Ces conceptions du développement valorisent la réalisation du bien-être collectif et du progrès par le soutien à la croissance des richesses. « Dans cette perspective, la lutte contre les inégalités n’a pas pour vocation de corriger des injustices portant atteintes aux libertés fondamentales, à la démocratie ou aux droits de l’homme, mais bien de permettre à chaque territoire d’avoir la croissance économique la plus élevée possible pour améliorer les conditions de vie de sa population, souvent elle-même en phase de croissance. » (Brennetot, 2011, p 118).
The idea of development is deeply rooted in the positivist model and is associated with the idea of progress. This model, somewhat teleological, relies on the discourses of the modernisation of society or its structures. It concerns the presentation of a utilitarian analysis for which justice cannot be realised without development or progress (Brennetot, 2011). These conceptions of development enhance the realisation of collective well-being and progress, via the support of wealth growth. « In this perspective, fighting against inequalities is not meant to correct injustices infringing on fundamental liberties, democracy or human rights, but indeed to enable each territory to have the highest economic growth possible so as to improve the living conditions of its population, which is itself often in a growth phase. » (Brennetot, 2011, p. 118).
Gouvernements et ONG affirment clairement leur volonté de faire de la ville de Jakarta une cité « moderne » où il faut « éduquer » les populations pauvres dans le but de les faire devenir « modernes », de bons urbains. On observe, au-delà des comportements sociaux, l’intégration des nouveaux principes néolibéraux permettant de qualifier quelqu’un ou un groupe de « moderne » ou non. Ainsi, les vendeurs ambulants, en particulier d’eau, ne sont pas considérés comme porteurs de progrès (voire iraient à l’encontre de l’expansion des grandes firmes multinationales), donc ne sont pas aidés, alors que la coexistence de systèmes alternatifs et d’un modèle centralisé est reconnue comme répondant à des économies politiques complémentaires et concurrentes (Swyngedouw, 2010). Pourtant, tous ceux qui ne peuvent accéder légalement à un logement ou à un terrain dépendent toujours de ces modes alternatifs d’approvisionnement, puisqu’ils sont exclus des programmes d’aide sociale ou d’amélioration des infrastructures (tels que l’extension ou l’amélioration du réseau d’eau). Ils sont donc contraints de perpétuer ces pratiques considérées comme « non modernes »[10] et stigmatisées par les slogans des ONG. Dans le même temps, les tarifs des vendeurs d’eau ambulants, pour ceux qui en dépendent toujours, augmentent. En effet, du fait de la connexion progressive au réseau d'eau de certains logements, ils perdent une partie de leur clientèle. Certains changent d’activité, ce qui nécessite alors de faire venir le service de plus loin, ce qui est, là encore, plus coûteux. Cet engrenage touche ainsi les populations informelles ou pauvres qui n’ont pu bénéficier du projet de développement, c’est-à-dire les personnes et ménages déjà les plus fragilisés, qui voient dès lors leur accès à cette ressource vitale devenir plus difficile économiquement.
Governments and NGOs assert clearly their will to make of Jakarta a “modern” city, where it is necessary to “educate” the poor for them to become “modern” as well as good urban dwellers. Beyond social behaviour, one can observe the inclusion of new neoliberal principles to describe someone or a group as being “modern” or not. As such, hawkers, and water hawkers in particular, are not considered as bearers of progress (and might even be perceived as going against the expansion of large multinationals), and for that reason are not assisted, while the coexistence of alternative systems and a centralised model is recognised as meeting complementary and competing political economies (Swyngedouw, 2010). Yet, all those who cannot legally access a house or a plot still depend on these alternative supply methods, since they are excluded from social welfare or infrastructure improvement programmes (such as extending or improving the water network). Therefore they are forced into perpetuating their practices which are considered as “non-modern”[10] and are stigmatised by the slogans of NGOs. At the same time, the prices of water hawkers, for those who still depend upon them, are increasing. Indeed, due to the connection to the water network of suburban houses, they are rapidly losing a portion of their clientele. Some change their activity, which then requires them to have the water service come from further away, which in this case still costs more. This system touches informal populations or the poor who could not benefit from the development project, i.e. people and households which are already made most vulnerable and who, as a result, are seeing access to this vital resource more difficult economically.
Depuis l’Indépendance, les régimes successifs se sont employés à assurer la modernisation du pays et de Jakarta en suivant le modèle du développement. La modernisation des structures économiques et sociales via la néolibéralisation des formes de gouvernance sont permises par la mise en œuvre de politiques urbaines ayant véritablement cette visée. Mais les pratiques et le traitement de la pauvreté ne sont pas nécessairement réalisés de manière équitable, excluant une partie de la population du fait de son statut juridique, et les plus pauvres du fait de leur manque de capital. Développement certes, inégal oui comme l’a montré déjà largement la littérature (Amin 1973 ; Bret, 2000) (un développement uniforme serait utopique) mais finalement injuste puisque l’équité dans la redistribution des biens n’est pas réalisée dans le but de tirer les plus pauvres vers le haut. Ainsi, on pourrait ici parler de « modernisation conservatrice »[11]. Cette expression, répandue chez les sociologues, recouvre des réalités plus larges mais elle se présente comme un oxymore : elle souligne comment une modernisation technique peut être conservatrice du point de vue social. Les élites anciennes parviennent à participer à cette modernisation voire à en capter les bénéfices afin de consolider leur domination sociale. C’est ce processus qui nous conduit à reprendre le terme proposé par Bernard Bret (2000) de « modernisation de l’injustice ».
Since Independence, the successive regimes have been working towards ensuring the modernisation of the country and that of Jakarta, by following the development model. The modernisation of the economic and social structures, via the neoliberalisation of forms of governance, is made possible by implementing urban policies which really have this aim. But their practices and the treatment of poverty are not necessarily carried out equitably, excluding a portion of the population due to its legal status, and the poorest due to their lack of capital. So there is development, most certainly, but unequal especially, as already largely shown in the literature (Amin 1973 ; Bret, 2000) (a uniform development would be utopian), although in the end it is an unfair form of development, since equity in the wealth redistribution is not realised with a view to pushing the poor towards the top. As such, one could speak of conservative modernisation[11]. While this expression, which is spread among sociologists, covers wider realities, it comes across as an oxymoron: it does not reuse a contradiction but highlights how conservative technical modernisation can be from the social viewpoint. Former elites have managed to take part in this modernisation, and have even managed to harness benefits in order to consolidate their social domination. It is this process which brings us to reuse the term of “modernisation of injustice”, as proposed by Bernard Bret (2000).
Conclusion
Conclusion
D’un dogme international auquel il faut adhérer afin de s’insérer pleinement dans des échanges et relations mondialisés, au processus de transformation des modes d’action des politiques urbaines et des acteurs participant au gouvernement de la ville, cet article revient sur le modèle de développement choisi par l’Indonésie et soutenu par des acteurs internationaux. Le traitement de la pauvreté est alors un des moyens d’introduire de nouvelles pratiques, tant dans les modalités de gestion de la ville que dans la compréhension de la pauvreté. C’est ce que montrent les évolutions de la gestion de l’eau à Jakarta mais aussi les méthodes utilisées en vue de la réduction de la pauvreté.
From international dogma to which one must adhere in order to immerse oneself fully in globalised trades and relations, to the process for the transformation of the action modes of urban policies and actors taking part in the government of the city, this article questions the development model chosen by Indonesia and supported by international actors. The treatment of poverty is one way by which to introduce new practices in the methods used to manage the city, as much as in understanding poverty. This is what the evolutions of water management shows in Jakarta, in addition to the analysis and methods used to reduce poverty.
Que ce soient les politiques urbaines, gérées par la municipalité, les actions d’aides des ONG, ou encore le rôle des acteurs privés de plus en plus en charge des services urbains, c’est bien la notion même de pauvreté qui apparaît redéfinie à partir de nouveaux principes et de nouvelles normes. Pour les comprendre, le concept de néolibéralisation permet de mettre en lumière les processus qui modifient les formes de gouvernement des villes du fait des mutations du système capitaliste. Les recompositions à l’œuvre influent directement sur le contenu et la manière de produire les politiques urbaines (Béal, 2010). Pour les réaliser et les transmettre, c’est tout un discours qui change et qui permet de justifier la nouvelle doctrine. Dans ce cadre, on observe à Jakarta une évolution de l’analyse de la pauvreté comme phénomène individuel qui ne serait ni un lien ni une conséquence du système dans son ensemble. Pour en sortir, on promeut de nouvelles stratégies en valorisant l’individu, l’entreprenariat et son insertion dans les applications du capitalisme dans la ville. De plus, la mise en œuvre de ce processus est ancrée dans des choix de gouvernance incluant gouvernements ou pouvoirs publics, mais aussi la société civile et le secteur privé. Cela induit des différenciations entre les groupes urbains selon leur statut ou leur niveau social, jouant tant sur leur accès à la ville que sur les bénéfices des politiques d’aides au développement. Même si l’enjeu affiché est social et la recherche de la réduction des inégalités, la néolibéralisation des politiques publiques urbaines est désormais marquée par des logiques de marché qui, du fait de leur fondement néolibéral et d’accumulation, participent à la reproduction des inégalités et à l’accentuation de l’injustice dans la ville. Plus encore, étant donné que la différence entre les citadins ne se fait pas en faveur des plus fragilisés, il apparaît que les acteurs de ces politiques participent à la précarisation de certains aux dépens d’autres, la redistribution des aides n’étant pas au profit des plus pauvres. Ainsi, ces politiques urbaines de traitement de la pauvreté, au nom de la modernisation, conservent les rapports inégalitaires entre les groupes sociaux et donc produisent des formes d’injustices sociales et spatiales.
Whether it concerns urban policies managed by the municipality, NGO aid actions or, still, the role of private actors which are increasingly in charge of urban services, it is the very notion of poverty which appears redefined on the basis of new principles and norms. To understand these, the concept of neoliberalisation brings to light processes which modify the forms of city government due to mutations in the capitalist system. The reconstitutions at work have a direct influence on the content and the way urban policies are produced (Béal, 2010). In order to realise and transmit these policies, a whole discourse is changed and justifies the new doctrine. Within this framework, one observes in Jakarta an evolution in poverty analysis, as an individual phenomenon which would be neither a link nor a consequence of the system as a whole. To get out of it, new strategies are being promoted by enhancing the status of individuals, entrepreneurship and its insertion in the applications of capitalism in the city. Moreover, the implementation of this process is rooted in choices of governance including governments or public authorities, but also civil society and the private sector. This results in differentiations between urban groups, according to status or social level, playing on their access to the city as well as on the benefits of development aid policies. Even if the issue on display is a social issue and concerns the search for reducing inequalities, the neoliberalisation of urban public policies is from now on marked by trading logics which, due to their neoliberal and accumulation basis, take part in the reproduction of inequalities and the emphasis of injustice in the city. More so still, seeing that the difference between urban dwellers is not to the advantage of the most vulnerable, it appears that policy actors contribute to jeopardising some people to the detriment of others, with aid redistribution not being to the advantage of the poorest. Thus, urban policies for the treatment of poverty, in the name of modernisation, maintain inegalitarian relations between social groups and, therefore, produce forms of social and spatial injustice.
A propos de l’auteur : Judicaëlle Dietrich, Laboratoire ENeC Espaces, Nature et Culture – UMR 8185
About the author: Judicaëlle Dietrich, Laboratoire ENeC Espaces, Nature et Culture – UMR 8185
Pour citer cet article : Judicaëlle Dietrich, « Néolibéralisation des politiques de traitement de la pauvreté à Jakarta, des inégalités aux injustices », justice spatiale | spatial justice, n° 6 juin 2014, http://www.jssj.org/
To quote this article: Judicaëlle Dietrich, « The Neoliberalisation of Poverty Treatment Policies in Jakarta, from Inequality to Injustice », justice spatiale | spatial justice, n° 6 june 2014, http://www.jssj.org/
[2] Le taux de croissance de Jakarta a été de 25% par an entre 1948 et 1952 et une moyenne de 7% entre 1952 et 1965 alors que le gouvernement n’avait anticipé une croissance que de 4%/an (Silver, 2008).
[2] The growth rate of Jakarta was 25% per annum between 1948 and 1952, and an average of 7% between 1952 and 1965 when the government had only anticipated a growth of 4%/year (Silver, 2008).
[3] Plus de 982 millions de Roupies soit plus de 100 000 dollars. Il faut probablement prendre cette donnée avec prudence du fait des limites pour évaluer l’économie réelle liées à la non prise en compte des activités informelles.
[3] Over 982 million Rupees, i.e. over 100 000 Dollars. It is probably necessary to take this data with caution, due to the limits in assessing the real economy linked to the fact that informal activities are not taken into account.
[4] D’après l’estimation officielle en 2004, plus de la moitié des citadins serait connectée (56% selon Corps régulateur de Jakarta) : Bakker précise que ce chiffre est probablement trop « généreux » (Bakker, 2007).
[4] According to the official estimation, in 2004, over half of city dwellers are supposedly connected (56% according to Corps, the regulatory body of Jakarta): Bakker specifies that this figure is probably too “generous” (Bakker, 2007).
[5] La Banque mondiale estime que les pays développés investissent en moyenne 4% de leur PIB par an pour les infrastructures dans les années 1990. L’Indonésie est donc bien en dessous de cette moyenne (Mergos, 2005).
[5] The World Bank considers that developed countries invested on average 4% of their GDP per year on infrastructure during the 1990s. Indonesia is therefore far below that average (Mergos, 2005).
[8] La compagnie française, aujourd’hui SUEZ Environnement menait à la fin des années 1990 une véritable politique d’expansion internationale : Buenos-Aires, Manille, Casablanca, etc.
[8] The French company, today known as SUEZ Environnement, was conducting at the end of the 1990s a real international expansion policy: (Buenos-Aires, Manila and Casablanca among others).
[11] Cette expression utilisée entre autres dans le cas de la réforme agraire brésilienne fait référence à l’amélioration globale des techniques et des revenus mais cette évolution ne se réalise pas dans l’intérêt des plus pauvres, voire les exclue.
[11] This expression, which is used among other things in the case of the Brazilian agricultural reform, refers to the global improvement of techniques and revenues, although this evolution is not taking place for the sake of the poorer, and can even exclude them.