Introduction

En trois décennies, le développement des villes est-européennes s’est aligné sur les grandes tendances du capitalisme global en matière de développement urbain. Celles-ci sont marquées par un nombre croissant d’inégalités sociales et de disparités territoriales, non seulement aux échelles translocales, mais aussi en leur sein (Burdett, Philipp et al., 2018 ; UN Habitat, 2016). Souvent appréhendés au prisme de descriptions portant sur les dynamiques et les inégalités de revenus générées par le capitalisme néolibéral et ses politiques économiques et sociales, ces phénomènes tendent à être analysés comme s’ils avaient été déjà normalisés (Secchi, 2013). Ajuster la focale sur le rôle que jouent les inégalités de logement et les disparités territoriales dans l’accroissement des injustices sociales nous permet ici de réengager la discussion critique sur la nature inéquitable de l’économie politique capitaliste.

En adoptant la perspective de la justice spatiale, nous nous inscrivons dans la continuité des apports de théorie critique, des sciences sociales réflexives (Burawoy, 2009) et d’une épistémologie située (Harding, 1993). Surtout, nous nous engageons dans un débat, initié par Harvey et poursuivi par d’autres chercheurs, qui associe au tournant spatial des sciences sociales une approche marxiste, axée sur la justice (à ce sujet voir Morange et Quentin, 2018). Nous assumons donc ici explicitement un discours normatif, animé par des valeurs spécifiques, qui représente non une déviance par rapport au travail scientifique considéré comme « normal » ou objectif, mais la dimension constitutive d’une forme engagée de production du savoir. Dans notre cas, ce positionnement contribue à la repolitisation du débat sur l’injustice en matière de logement, dans le contexte plus large d’une critique du capitalisme. Nous souscrivons avec conviction à l’idée que le concept de justice est « un outil critique normatif », qui pouss[e] l’analyste à assumer les fondements de sa normativité, à « dénaturaliser » l’injustice » (Morange et Quentin, 2018).

Selon nous, l’injustice spatiale comme l’injustice relative au logement sont des caractéristiques systémiques de l’économie politique capitaliste, indissociables d’un développement territorial inégal (Smith, 1984 ; Harvey, 2005, 2006). Ce dernier n’est pas seulement le résultat de politiques gouvernementales de décentralisation territoriales ou de politiques générales de dérégulation étatiques, mais aussi la conséquence endémique de la libre circulation des capitaux en fonction de leur intérêt lucratif. Ici encore, la politique et l’économie sont inextricablement liées dans la production des réalités sociétales, des hiérarchies de pouvoir et des inégalités.

Considérant que le logement est un aspect central de l’injustice spatiale et des disparités territoriales (Madden et Marcuse, 2012 ; Brenner, Marcuse et Mayer, 2016 ; Vincze et Zamfir, 2019), nous souhaitons dans cet article :

• analyser l’injustice spatiale (Harvey, 1973/2009, 1992 ; Marcuse, 2009a et 2009b ; Soja, 2000, 2000, 2010a et 2010b, 2011 ; Chatterton, 2010 ; Iveson, 2011) comme le résultat de politiques de logement situées à l’intersection du local, du national et du transnational, dont la responsabilité incombe à des acteurs institutionnels répartis à différentes échelles ;

• démontrer que ce type d’injustice, en matière de logement, est exacerbé par l’externalisation de la responsabilité de l’État (accountability) à des interventions au cas par cas, qui participent d’une politique de réingénierie de l’État, du marché et de la société civile, et de la relation de ces trois éléments entre eux (Harvey, 2005 ; Brenner, Peck, Theodore, 2010 ; Wacquant, 2012) ;

• défendre l’idée que les modèles de développement fondés sur l’empowerment du local et le phénomène du localisme ne créent pas forcément plus d’égalité spatiale – ni en termes de justice procédurale, qui cible la « participation » et « l’empowerment » (White, 1996 ; Cornwall et Brock, 2005), ni sur le plan de la « répartition juste et équitable dans l’espace de ressources socialement valorisées et des possibilités de les exploiter »[1] (Soja, 2009:2). Tant que ces modèles seront imprégnés par une gouvernance urbaine entrepreneuriale (Hackworth, 2007 ; Jessop, 2002 ; Brenner, 2004 ; Peck, Theodore et Brenner, 2013 ; Vincze, 2015 ; n^o 6 de la JSSJ, 2014, dont Costes, Dietrich, Mallet, Morange et Fol, Rousseau), le localisme continuera au contraire à contribuer à la production d’irrégularités, d’inégalités et d’injustices (Brenner et Theodore, 2002).

L’objectif est donc d’illustrer ces trois phénomènes interdépendants, en décrivant les cas d’injustices spatiales et d’injustices liées au logement que nous avons observés dans des villes distinctes en termes de taille, de développement et d’importance régionale, ainsi qu’à travers l’exemple de deux initiatives que nous avons étudiées en Roumanie : le projet Pata Cluj à Cluj-Napoca (département de Cluj, région de développement nord-ouest) et le projet Mălin-Codlea à Codlea (département de Brašov, région de développement centre). Ces études de cas ayant été réalisées dans le cadre du programme de recherche RELOCAL[2], elles ont par conséquent fait appel à la méthodologie que celui-ci a déployée dans treize pays d’Europe. Nous avons d’une part effectué des entretiens auprès d’acteurs institutionnels, de bénéficiaires et de non bénéficiaires des projets, et de spécialistes du sujet ; nous avons également analysé la documentation relative aux projets ainsi qu’aux politiques locales et nationales concernées. De l’autre, notre travail a porté sur les perceptions locales de l’injustice spatiale ainsi que sur les actions de lutte formulées en réponse, sur les structures institutionnelles de gouvernance, et sur la façon dont les groupes locaux se sont structurés à cet égard. Ces processus s’inscrivent en outre dans un contexte d’économie politique marqué par l’abandon du socialisme réel au profit du capitalisme néolibéral, dans lequel la privatisation, la marchandisation et la financiarisation de l’habitat occupent une place centrale (Vincze and Ciotlăuș, 2016 ; Vincze, 2017).

De nombreux processus de transformation systémique ont participé à remodeler la Roumanie à partir de 1990 : transformation du rôle de l’État (qui passe d’un modèle développemental à la création de cadre législatifs chargés d’assurer le développement de l’économie de marché) ; privatisation des moyens de production et démantèlement des unités économiques industrielles privatisées (ouvrant de nouveaux débouchés économiques aux investisseurs étrangers et locaux) ; privatisation intégrale du marché du logement grâce à des politiques de « droit à l’achat », aux restitutions et à la création d’un nouveau parc de logement privé soutenu par l’État (faisant du logement et de l’environnement bâti une simple marchandise, objet d’investissements financiers) ; enfin réduction progressive des coûts dans le secteur de la protection sociale et des services publics, démantèlement de l’État social, et tendance à la privatisation des services publics (mesures qui ont toutes pris de l’ampleur dans le contexte des régimes d’austérité de la fin des années 2000). La Roumanie, soumise aux règles de la gouvernance néolibérale, présente parmi les taux les plus élevés de pauvreté et d’exclusion sociale, d’inégalités de revenus, de difficultés liées au logement, de logements surpeuplés, et de ménages qui écrasés par les frais de logement. En ce qui concerne l’organisation territoriale, la loi sur le développement régional (Loi 315/2004) a institué la création de huit régions de développement dans le pays, qui si elles ne bénéficient pas de compétences administratives propres, servent néanmoins de cadre à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation de politiques régionales, ainsi qu’à collecter pour le NUTS 2 certaines données statistiques selon les principes définis par EUROSTAT. Les résistances qu’ont opposées les gouvernements post-1990 à la régionalisation administrative du pays peuvent sans doute être expliquées par le fait que de leur point de vue, la régionalisation porte atteinte à l’unité nationale de la Roumanie, obtenue en 1918 lorsque la Transylvanie a rejoint les autres provinces roumaines.

Carte 1. La municipalité de Cluj-Napoca (département de Cluj) et de Codlea (département de Brašov) sur la carte des régions de développement en Roumanie (crédit : Veress Ilka).

Tout d’abord, cet article considère que les initiatives sur projet mises en place par les organisations de la société civile et les partenariats public-privé ne peuvent que rectifier, faute de mieux, certaines formes d’injustices sociales, spatiales et relatives au logement. Nous reviendrons juste après l’introduction sur ce diagnostic, situé à l’intersection des échelles transnationales, nationales et locales. Les parties 2 et 3 nous permettront de poursuivre cette réflexion, en donnant à voir les processus structurels à l’œuvre dans la formation d’îlots d’habitat indigne dans les villes. La deuxième partie, en particulier, abordera certaines caractéristiques du contexte national roumain dans le champ de l’autonomie locale, des inégalités territoriales de développement et de la privatisation de l’habitat. La troisième partie décrira quant à elle plus précisément les processus locaux à l’origine de la formation et de la pérennisation des zones d’habitat indigne sur lesquelles porte notre travail à Cluj-Napoca et à Codlea. À travers la quatrième partie, nous aborderons enfin ces projets du point de vue des institutions et des mécanismes de financement qui participent à la conception et à la mise en œuvre de ces processus, ainsi que des aspirations et des réalisations qui les sous-tendent. Les caractéristiques de ces projets, mais aussi la défaillance des politiques publiques locales, expliquent au prisme de ces facteurs et processus locaux pourquoi la justice qu’ils promeuvent en matière de logement ne peut en effet être atteinte. En conclusion(s), nous mettrons l’accent sur la contribution théorique de cet article à l’analyse de l’injustice spatiale, du localisme et des politiques d’externalisation à l’œuvre dans le contexte néolibéral.

L’injustice liée au logement dans le contexte national roumain

L’autonomie locale et l’impact des irrégularités territoriales de développement sur l’accès au logement en Roumanie

Pour comprendre ce que signifie « l’autonomie locale » en Roumanie, il faut rappeler que l’organisation administrative et territoriale du pays demeure inchangée depuis 1990. Les villes et les départements restent encore les entités au sein desquelles sont prises les décisions par les instances délibératives élues, bien que l’ensemble du système public d’administration ait été soumis à un processus de décentralisation. Membre du Conseil de l’Europe, et donc tenu de respecter la Charte européenne de l’autonomie locale telle que promulguée par la loi 215 du 23 avril 2001, l’État roumain reconnaît maintenir l’autonomie locale par le biais des « pouvoirs publics […], tels que les conseils locaux et les maires élus dans le respect de la loi ». En outre, la Loi de décentralisation n^o 195/2000 définit la décentralisation comme « le transfert des pouvoirs administratifs et financiers de l’État central aux entités locales ou au secteur privé ». En Roumanie, l’autonomie locale prend donc le sens de décentralisation administrative, et à ce titre appartient aux mécanismes qui délèguent aux services publics locaux la responsabilité du développement et de l’approvisionnement des services publics. De nouvelles formes de gouvernance territoriale, par ailleurs dénuées d’attributs administratifs ou politiques, ont également émergé afin d’absorber les financements européens : agences de développement régional, agences de développement intercommunal des agglomérations, pôles de croissance, et groupes d’action locale. Ils favorisent le développement de territoires dont le périmètre ne recouvre ni les frontières administratives (via le programme LEADER), ni des zones suburbaines spécifiques (via les programmes de Développement local par les acteurs locaux).

Les données statistiques montrent qu’après la chute du socialisme réel, la Roumanie a intégré la « transition » avec un niveau relativement faible de disparités régionales par rapport à celui des nouveaux États membres, bien que ces disparités aient augmenté rapidement (sources : Commission européenne, in National Development Plan 2004-2006, p. 170). La première analyse consacrée aux disparités régionales de la Roumanie post-socialiste a été réalisée dans le cadre du programme PHARE, pour la période de mars à juillet 1996. Elle a permis de localiser spatialement la pauvreté et le sous-développement dans deux régions principales : le Nord-Est (qui inclut presque toute la région historique de la Moldavie) et le Sud (ou plaine valaque, plus grande zone agricole du pays). Une analyse ultérieure observe néanmoins que les disparités développementales du pays invitent à une approche plus nuancée, et que la prise en compte des inégalités interrégionales ne peut être dissociée de celle des inégalités intra-régionales. La « carte de la pauvreté » présentée dans un rapport de la Banque mondiale daté de 2016 témoigne de phénomènes identiques. En outre, deux atlas des zones urbaines et rurales marginalisées (Anton et al., 2014 ; Sandu et al., 2016) ont proposé à peu près à la même période une cartographie des zones territorialement défavorisées à l’échelle des entités administratives locales.

Carte 2. Taux de risque de pauvreté, Roumanie – Départements (NUTS 3), Source : Banque mondiale – Pinpointing Poverty in Romania, mars 2016.

Exemple : le taux de risque de pauvreté se situe entre 32,17 % et 43,66 % dans les comtés de Botoșani, Vaslui et Vrancea ; entre 29,7 % et 32,17 % dans les comtés de Caraș-Severin, Mehedinți, Olt, Teleorman, Călărași ; entre 3,9 % et 17,46 % à Cluj, Timiș, Hunedoara, Sibiu, Brașov, Argeș, Argeș, Prahova et Ilfov ; il est inférieur à 3,9 % à Bucarest.

L’État, qui après 1990 entend rompre radicalement avec les anciennes pratiques centralisatrices du régime et utiliser l’anticommunisme comme un moyen de légitimer la gouvernance néolibérale, va œuvrer parmi d’autres à la dérégulation du développement territorial et de l’urbanisme. Il faut attendre 2012 pour qu’une « Stratégie de développement territorial » commence à être élaborée en Roumanie, une initiative qui doit doter le pays d’un cadre politique unitaire en la matière. La Stratégie est adoptée en 2016 par le Gouvernement dans le cadre de l’« Accord de partenariat entre la Roumanie et l’Union européenne », mais n’a jamais été ratifiée par le Parlement. Les objectifs de développement présentés dans ce document ont été définis en fonction de l’écart qui sépare la Roumanie des autres États membres, mais prennent aussi en compte les disparités internes, lesquelles ont pour effet de restreindre l’accès aux services publics, notamment dans les régions les plus sous-développées du pays. Le modèle de développement proposé à la Roumanie dans le cadre de cette stratégie est un modèle dit « polycentrique », qui s’appuie sur les réalités du pays, c’est-à-dire sur le rôle territorial et les fonctions développementales des « villes aimants » (Cristea et al., 2017) à l’échelle des régions. Cette vision reflète également l’esprit de l’« Agenda territorial de l’Union européenne 2020. Vers une Europe inclusive, intelligente et durable, faite de régions diverses » (Territorial Agenda of the European Union 2020. Towards an inclusive, smart and sustainable Europe of diverse regions), qui préconise de sélectionner un ensemble de villes pour en faire des moteurs du développement, ou pôles de croissance. Ce modèle continue à être défendu, bien que l’idée sous-jacente – selon laquelle la croissance économique des « villes compétitives » (Ionescu-Heroiu, 2013) aurait un impact bénéfique sur le bien-être social des villes et sur les conditions de vie à la périphérie des grandes aires urbaines – échoue à tenir ses promesses.

En Roumanie, les inégalités de développement se traduisent avant tout par une concentration des ressources dans quelques grandes villes du pays, notamment en termes d’emploi. Ces pôles de croissance sont également marqués par l’investissement de capitaux dans la production de l’habitat privé. C’est par ce biais que la population active parvient à se loger, généralement à des prix très élevés – d’où le nombre croissant de jeunes qui s’endettent auprès des banques pour leur vie entière. Dans d’autres villes, qui se dépeuplent peu à peu en raison du manque de ressources économiques, des maisons restent à l’inverse inoccupées. D’après le recensement de 2011, 16,4 % des logements conventionnels du pays sont vacants, tandis que les villes, marquées par une croissance rapide, font face à une pénurie structurelle de logements, sans même parler d’habitat abordable ou d’habitat social public.

En outre, comme le rappelle l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (FRA, 2009), une grande majorité des Roms de Roumanie (mais pas seulement) vivent dans des logements précaires et insalubres, au sein de communautés souvent denses et isolées (Horváth, 2017), où infrastructures de base, titres de propriété et contrats de location se caractérisent par leur absence. La ghettoïsation, quand elle a lieu, ménage toujours une place à l’habitat indigne, à la jonction de la marginalité géographique et du travail racialisé (Vincze, 2018). Les autorités locales ferment les yeux sur la situation : elles ne cherchent ni à améliorer leurs conditions de vie, ni à leur accorder une reconnaissance légale. Ces difficultés se transmettent donc d’une génération à l’autre, contraignant un nombre croissant de personnes à faire le « choix », en l’absence d’alternative, de vivre dans l’informalité et dans de mauvaises conditions. De fait, l’incertitude qui entoure le statut des biens immobiliers se traduit souvent par l’expulsion et le déplacement de ceux qui vivent sur des terrains dont la valeur foncière augmente. En outre, sachant qu’en Roumanie l’obtention de papiers d’identité est conditionnée par le domicile, l’absence de lieu de résidence légal représente souvent un obstacle majeur au plein exercice de la citoyenneté. Une citoyenneté au rabais, couplée à un espace de vie indigne, peut néanmoins être obtenue grâce à l’émission de papiers d’identités temporaires, d’une validité d’un an, lesquels sollicitent l’effort permanent des personnes pauvres pour prouver leur existence aux marges géographiques et symboliques de la ville.

En ce qui concerne les possibilités et les limites de « l’autonomie locale », l’opinion des représentants de l’administration publique que nous avons rencontrés, indépendamment du degré de richesse ou de pauvreté des villes où ils ont travaillé, est unanime : tous déplorent que la décentralisation (c’est-à-dire le transfert des responsabilités du niveau central au niveau local) ne se soit pas accompagnée de fonds suffisants pour leur permettre d’assumer leurs obligations. Tous insistent par conséquent sur la nécessité de faire appel à d’autres sources de financement. Là encore, ils rappellent que si certains sont particulièrement aptes à rédiger des projets compétitifs, d’autres ont les moyens financiers d’externaliser ce travail à des entreprises privées. Les gouvernements locaux, en fonction de leur positionnement, ont de plus des conceptions divergentes de la solidarité territoriale. Les communes riches auraient ainsi préféré conserver des finances importantes à l’échelon local, en particulier les ressources fiscales générées par les impôts locaux et autres contributions. Les villes plus pauvres ont quant à elles misé sur de meilleurs mécanismes de distribution, qui doivent les aider à faire face aux difficultés qu’elles rencontrent localement vis-à-vis du sous-développement et de la pauvreté.

La privatisation de l’habitat au confluent des influences nationales et transnationales

En Roumanie post-socialiste, la privatisation de l’habitat (combinée à celle des moyens de production), via la création d’un nouveau fonds privé pour l’habitat, a été déterminante dans l’émergence de l’économie de marché et d’un régime de propriété capitaliste (Vincze, 2017). L’État, qui a renoncé à son rôle de promoteur (en matière de logement, mais pas exclusivement), ne s’est pas pour autant contenté de rester passif. Il a su au contraire occuper une place centrale dans la création du marché (immobilier) en modifiant la législation et en créant à cet effet de nouvelles institutions. La régulation du secteur immobilier se situe à l’intersection de mesures prises par des institutions nationales, internationales ou transnationales (Pugh, 1991 ; Banque mondiale, 1993 ; Arnott, 2003). Le rapport Housing. Enabling Markets to Work (1993), consacré à la politique de logement de la Banque mondiale et à son évolution dans les années 80 et au début des années 90, a ainsi adressé des recommandations aux bénéficiaires des prêts (dont les anciens pays socialistes) accordés par les bailleurs de fonds internationaux. Le document est également très explicite sur la tournure que doivent prendre les choses en Roumanie : « il est recommandé aux gouvernements d’abandonner leur ancien rôle de promoteur immobilier pour adopter un rôle de catalyseur, qui assure la gestion du secteur immobilier dans son ensemble ». En d’autres termes, il s’agit de « rationaliser le cadre réglementaire général qui régit ce secteur d’activité ». D’après le document, plusieurs outils doivent permettre de répondre à cette injonction : développer les droits immobiliers et les prêts hypothécaires ; rationaliser les subventions ; créer des infrastructures pour les projets de développement résidentiels ; règlementer l’aménagement du territoire et la création de logements ; stimuler la compétition pour structurer l’industrie du bâtiment ; et développer un cadre institutionnel destiné à la gestion du secteur immobilier.

Les deux projets sur lesquels porte cet article ont été mis en œuvre à partir de 2014, quelques années après l’entrée en vigueur des mesures d’austérité instaurées par le gouvernement roumain en réaction à la crise financière. Ils peuvent ainsi être considérés comme le reflet de politiques qui ont cherché à contrebalancer en partie les graves effets de la « réforme de l’État » de 2010. Ils continuent néanmoins à s’inscrire dans un régime de gouvernance néolibéral, caractérisé par la transformation du rôle de l’État vis-à-vis du développement : passé de promoteur à gestionnaire par voie législative, celui-ci est désormais chargé de préparer le terrain aux différents acteurs privés (entreprises, organisations non gouvernementales, organismes caritatifs, etc.) en ce qui concerne le développement. De plus, ce régime néolibéral part du principe que le développement des territoires sous-développés est conditionné par la compétitivité de la « communauté locale », laquelle réunit les pouvoirs publics, les entreprises privées, les organisations issues de la société civile, et les citoyens. Ainsi, la gouvernance peut répondre aux besoins de la population en fonction de la « valeur » conférée aux biens et aux services concernés, qui renvoie à leur capacité à capter des financements, européens ou non. Au nom des règles du développement entrepreneurial (Vincze, 2015), la justice sociale et spatiale risque en effet d’être subordonnée au seul mérite d’être compétitive sur le marché que représente ce genre de montages financiers. Dans ce contexte, la compétitivité des villes est de plus avantagée par le fait que celles-ci continuent à disposer d’une main-d’œuvre locale et bon marché. C’est pourquoi, même si ces villes parviennent un jour à attirer des capitaux privés censés créer du développement, l’amélioration des conditions de vie de la population ne suivra pas.

La libre circulation des capitaux à des fins lucratives inclut notamment les investissements réalisés dans le domaine de la promotion immobilière à l’échelle internationale. En d’autres termes, il s’agit de produire des logements considérés avant tout comme des biens marchands et des actifs financiers, mais aussi d’évincer ceux qui ne peuvent pas contribuer à l’accumulation du capital en achetant des biens immobiliers à des prix élevés. L’État favorise donc l’accumulation du capital tout en cessant d’accompagner les personnes n’ayant pas les ressources nécessaires pour accéder à un logement convenable sur le marché. Il s’y emploie au moyen d’une politique de logement dont les différentes mesures génèrent de l’injustice : désengagement de la production de logements sociaux publics ; privatisation de l’immobilier public ; avantages fiscaux accordés aux promoteurs immobiliers ; soutien du crédit immobilier et plus généralement du marché immobilier ; désinvestissement des programmes gouvernementaux de logement social ; désinvestissement des territoires sous-développés n’attirant pas de capitaux.

Sous l’effet de ces changements politiques, le nombre de logements sociaux du pays est passé de 30 % avant les années 1990 à 2 % aujourd’hui. En ce qui concerne les deux villes de notre étude de cas, ce sont 142 411 logements sur 145 119 (soit 98,06 %) qui relèvent de la propriété privée à Cluj-Napoca ; ce pourcentage est de 98,57 % à Codlea (avec 8050 logements sur un total de 8166). Ces dernières années, la pénurie de logements sociaux et de logements abordables a abouti à plusieurs épisodes de crise du logement en Roumanie, comme en témoignent les statistiques EUROSTAT suivantes : en 2016, le taux de surpeuplement est de 65,1 % pour les jeunes de 15 à 29 ans, et 49 % pour la population totale ; il atteint 61,07 % pour les personnes vivant sous le seuil de la pauvreté. En outre, plus d’une personne sur cinq (soit 19,5 %) est concernée par des difficultés sévères de logement. En ce qui concerne l’accessibilité économique, 15,9 % de la population vit dans un ménage dépensant 40 % ou plus de son revenu disponible équivalent dans le logement. Ce pourcentage est encore plus élevé (45,7 %) dans le cas des locataires occupant un logement loué dans le secteur privé.

La production locale de l’habitat semi-informel et du logement indigne

Le site de Pata Rât à Cluj-Napoca

Carte 3. Zones d’habitat marginalisées à Cluj-Napoca : site de Pata Rât, dont la rue Cantonului, Dallas, la décharge (Rampa de Gunoi), et le Nouveau Pata Rât (Noul Pata Rât)

Le quartier de Pata Rât est rattaché administrativement à la ville de Cluj-Napoca. Autrefois appelée Cluj, celle-ci a pris son nom actuel dans les années 1970, sous Ceaușescu, afin de mettre l’accent sur ses origines roumaines. Elle est située dans la région de développement Nord-Ouest de la Roumanie Il s’agit de la quatrième ville la plus peuplée du pays, qui fait partie des rares à avoir vu sa population augmenter depuis le recensement de 2002. Centre administratif du département de Cluj, elle est le siège de la Préfecture et du Conseil départemental. Le département présente le taux de pauvreté le plus faible du pays après celui de Bucarest. Cluj-Napoca est en outre la ville la plus dynamique et la plus compétitive de la région sur le plan économique. Considérée comme une « ville aimant » (Banque mondiale, 2017), elle compte un pourcentage élevé de cadres et professions intellectuelles supérieures dans sa population active. D’autre part, sur un total de 324 576 habitants, seul 1 % de la population (3 273 habitants) s’est déclaré rom en 2011. Néanmoins, le pourcentage de Roms vivant dans des zones marginalisées reste très élevé par rapport à la population totale (Vincze, 2018). L’aire métropolitaine de Cluj (AMC) englobe la ville de Cluj-Napoca ainsi que 17 circonscriptions administratives rurales ; toutes comptent des poches d’habitat indigne habitées par des Roms en situation de pauvreté.

Pata Rât, situé à côté de la décharge municipale, compte actuellement une population d’environ 1500 habitants, dont la grande majorité est composée de Roms. Ses quatre « communautés » ont des histoires diverses, mais toutes ont de grandes difficultés, outre le mal-logement et l’insécurité, à accéder à une éducation de qualité, à un emploi stable, à des soins adaptés, ainsi qu’à la vie citoyenne (Vincze, 2012 ; Dohotaru, Vincze et Harbula, 2016). Les autorités locales ont joué un rôle dans la formation de cette zone résidentielle semi-informelle, en y orientant explicitement ou tacitement un certain nombre d’habitants, dont plusieurs familles, précédemment expulsés d’autres parties de la ville. Elles ont aussi contribué à la pérennisation de l’habitat indigne : non seulement elles n’ont pas investi dans le développement d’infrastructures au sein du quartier, mais elles n’ont pris aucune mesure pour améliorer l’accès des habitants au parc de logement social municipal et leur permettre de se réinstaller en ville. Les plus anciens habitants du quartier vivent dans les zones de « Dallas » et « Rampa de gunoi ». Les maisons improvisées qu’ils ont construites sur ces terrains, ou que des associations caritatives ont construites pour eux, sont « tolérées » par les autorités malgré l’absence de permis de construire de la mairie. De la sorte, « Dallas » et « Rampa de gunoi » constituent bien des zones d’habitat informel, dont les premiers habitants, arrivés à la fin des années 1960 comme chiffonniers, n’ont jamais réussi à trouver un autre logement en ville. La création de la zone Cantonului a quant à elle débuté à la fin des années 1990, dans le cadre du développement de la localité à l’époque post-socialiste. Les habitants de plusieurs quartiers centraux, expulsés par la municipalité, avaient à l’époque été expressément orientés vers la strada Cantonului par les pouvoirs publics. Si une partie d’entre eux possèdent une attestation de la mairie qui leur permet de justifier leur présence sur place, d’autres (arrivés de leur propre initiative) restent dépendants d’un simple accord verbal, faisant fonction d’accord tacite, qui les autorise faute de logement à s’y installer à titre provisoire. Au final, les habitants de la rue Cantonului n’ont jamais pu être reconnus comme des habitants légaux : ils n’ont pas réussi se faire domicilier à cette adresse, ni avoir accès aux logements sociaux de la ville. La zone Cantonului est donc bien un cas d’habitat semi-informel. Enfin, Pata Rât a connu un dernier grand épisode d’agrandissement majeur en 2010. Les autorités locales avaient requalifié une ancienne zone industrielle en zone résidentielle pour y faire construire dix maisons préfabriquées. Il s’agit des fameux « logements sociaux » destinées aux 76 familles de la rue Coastei (une partie de la ville dont la valeur immobilière a considérablement augmenté en dix ans) expulsées par la mairie en décembre 2010. Si cet ensemble de maisons modulaires constitue une zone d’habitat formel, cette dernière inclut néanmoins des logements informels, construits par ceux des expulsés qui n’ont pas eu de bail pour les maisons. Pour toutes ces raisons, lesquelles s’inscrivent dans l’histoire résidentielle des habitants et les circonstances actuelles que nous venons de décrire, nous pouvons définir Pata Rât comme un territoire à la fois résidentiel, semi-informel, et situé dans une zone industrielle.

Au final, les autorités locales refusent encore aujourd’hui de reconnaître que le site de Pata Rât existe depuis la période du socialisme réel, et qu’il s’est considérablement étendu sous l’effet des politiques de logement et d’urbanisme post-1990. Quartier ghettoïsé situé à côté d’une décharge, Pata Rât continue à subir les effets cumulés de la pollution environnementale, de l’isolement géographique, de la ségrégation socio-territoriale, des difficultés de logement, de la stigmatisation culturelle et de la racialisation (Vincze, 2018). L’un des axes stratégiques de la Stratégie de développement pour Cluj-Napoca 2014-2020, présenté dans son chapitre « Cluj 2020 – une ville inclusive » incluait pourtant un « Plan intégré pour l’inclusion socio-territoriale des communautés marginalisées de Pata Rât ». Voté au Conseil local en 2014, ce plan d’action ne s’est jamais traduit par des mesures concrètes, ni par un soutien budgétaire.

Le quartier de Mălin à Codlea

Carte 4. Le quartier de Mălin sur la carte de la commune de Codlea.

Zone d’habitat informel et indigne, le quartier de Mălin appartient à la commune de Codlea, fondée au XIV^e siècle par des colons allemands. La ville fait partie du département de Brašov, au sein de la Région de développement centre, qui présente le taux de pauvreté le plus faible de Roumanie (25,7 %) après la région Bucarest-Ilfov (25 %). A l’époque du socialisme réel, Codlea était par ailleurs surnommée « la ville des fleurs ». D’après l’Institut national de statistique, la ville comptait 26 068 habitants en 2016 (contre 21 708 en 2011) ; sa population a donc augmenté, probablement en raison des entreprises installées récemment dans les environs.

Le quartier de Mălin est né dans les années 1960, dans le cadre de la politique de systématisation socialiste. Un vieux quartier rom d’une cinquantaine de maisons, qui occupait les abords de la route nationale au niveau de la sortie pour Sibiu, est alors détruit, et ses habitants relogés en bordure de forêt, au pied du mont Măgura Codlei. Un ensemble d’immeubles, appelé Codlea Nord, est construit à l’emplacement du quartier (Iaru, 2010). Dès lors, le quartier de Mălin n’a cessé de s’étendre, pour atteindre désormais un nombre de 405 ménages (Badic, 2016). Situé à côté de l’ancienne décharge municipale, Mălin est composé de six rues : Șcheilor, Răchitei, Mesteacănului, Plopului, Salcei, et Venus. La rue Şcheilor relie le quartier au centre historique, où elle prend fin au niveau de l’église protestante. Il s’agit de la seule rue goudronnée du quartier ; chaque averse brusque rend les autres à peine praticables. La majorité de ses habitants sont roms : selon une étude menée entre mars et août 2016, 1 302 personnes se sont en effet déclarées comme tels (Badic, 2016, p. 11). Environ 150 maisons sur 405 ont été édifiées sur des terrains publics, tandis que le reste est réparti entre différents propriétaires privés. L’enquête de 2016 souligne en outre qu’aucun des habitants ne possède de titre de propriété. En 2018, au moment de notre enquête, nous avons toutefois noté que 15 familles, grâce à un projet réalisé quatre ans plus tôt, avaient pu devenir propriétaires des terrains sur lesquels elles avaient construit leurs maisons. La situation des familles de Mălin n’ayant jamais été régularisée légalement depuis la création du quartier dans les années 1960, le quartier continue à se développer comme une zone d’habitat informel, à mesure des changements de régime politique. Pourtant, selon les données de l’enquête réalisée par Badic en 2016, 73 % des ménages du quartier s’acquittent chaque année de leurs impôts fonciers. En effet, la législation roumaine actuelle sur l’enregistrement foncier (décret gouvernemental 28/2008) permet à toute personne inscrite au Registre agricole de sa commune et payant ses impôts d’obtenir une adresse postale et une domiciliation, même si elle n’est pas propriétaire de son logement. C’est pour cette raison particulière que nous pouvons définir Mălin comme une zone d’habitat semi-informel : l’absence partielle de documents légaux est palliée par la reconnaissance partielle des autorités, à condition que les habitants soient bien répertoriés sur la liste des contribuables.

Mălin se révèle au final être un bon exemple du type de quartier qui, analysé par Suditu et Vâlceanu (2013), a émergé avant les années 1990 à la lisière des villes, sur des terrains au statut incertain, sans permis de construire pour les maisons. Les caractéristiques principales de ce type d’aménagement, à savoir le manque d’accès aux infrastructures de base et à de vraies conditions de logement, mettent en péril la sécurité et la santé de ceux qui y vivent. De même, Codlea n’aborde pas le cas de Mălin dans sa stratégie de développement, même si elle évoque en termes très généraux les Roms qui résident sur la commune. Le département de Brašov, dont dans la stratégie de développement n’associe pas non plus les questions d’espace et de logement à des exemples précis (Mălin ou autre), les mentionne cependant dans les grandes lignes, lesquelles se résument surtout à la présomption que les Roms occupent illégalement des terrains publics ou privés.

Interventions locales contre l’injustice spatiale

Cadres institutionnels et mécanismes de financement des interventions

Les deux projets étudiés ici prennent la forme d’opérations menées au niveau local en réponse à des manifestations locales d’injustices socio-économiques, lesquelles se traduisent dans l’espace, c’est-à-dire par l’émergence de zones d’habitat semi-informel et indigne. Cluj-Napoca et Codlea, les deux villes concernées, sont très différentes en termes de taille et de potentiel économique. L’apparition de ces zones résidentielles, nous l’avons mentionné plus haut, s’inscrit dans des configurations historiques différentes suivant la ville, qui changent en fonction des régimes politiques et créent chacune des conditions particulières d’injustice (spatiale). En revanche, nous pouvons en déduire que la formation de ces poches de sous-développement, quels que soit la taille ou le développement économique des villes concernées, est bien un processus urbain. Également, nous avons constaté que la conception et la mise en œuvre des deux initiatives se situe au carrefour de dispositifs institutionnels et de mécanismes de financement à la fois locaux et translocaux. Intitulé « Interventions sociales pour la déségrégation et l’inclusion sociale des groupes vulnérables dans l’aire métropolitaine de Cluj » (ci-après « Projet Pata Cluj » ou Pata Cluj), le premier projet a été conçu pour préparer la déségrégation du quartier de la décharge de Pata Rât à Cluj-Napoca, via le relogement de ses habitants dans d’autres quartiers ou hors des limites de la ville. Le nouveau programme de réduction de la pauvreté du Fonds norvégien, qui prend plus précisément la forme d’un instrument financier prédéfini, lui permet de voir le jour en 2014. L’équipe responsable de l’élaboration du projet avait déjà assuré la mise en place d’une intervention préparatoire dans le quartier, avec le soutien de la municipalité, sous l’égide du Programme des Nations-unies pour le développement (UNDP). Du point de vue institutionnel, c’est cependant l’Association intercommunautaire de développement – Aire métropolitaine de Cluj (AID-AMC) et non la municipalité de Cluj-Napoca qui en a finalement assuré la mise en œuvre. Certaines ONG étaient en outre partenaires du projet, comme la Fondation AltArt, l’Association communautaire des Roms de Coastei et Habitat for Humanity Cluj. Le second projet, intitulé « Responsabilité des citoyens dans le domaine du logement » (ci-après projet Mălin-Codlea ou Mălin-Codlea), a pour objectif de légaliser une zone d’habitat informel de la ville de Codlea. Sa création fait suite à un appel à projet de l’Agence nationale des Roms (ANR) paru en 2014. La légalisation de l’habitat informel constitue en effet l’une des priorités de la Stratégie nationale pour l’inclusion des Roms pour ce qui est du logement. Il s’agit, dans sa version actuelle, de l’une des composantes de la « stratégie-cadre européenne » de 2011. La version antérieure, en revanche, avait constitué l’une des conditions à remplir par la Roumanie dans le cadre du processus d’accession à l’UE. C’est en fait une ONG originaire d’une commune située à 52 km de Codlea, l’Association des Roms de Făgăraș, qui a élaboré et rédigé le projet et l’a ensuite présenté à l’ANR ; mais c’est bien la mairie de Codlea, en partenariat avec elle, qui s’est chargée de la mise en œuvre. Cette initiative fait partie d’un ensemble de 16 projets financés en 2014 par l’ANR sous le nom générique de « Participation et responsabilisation des citoyens ».

Pata Cluj représente un cas de figure particulier, dans le sens où le projet est porté par une structure territoriale n’ayant pas de compétences administratives publiques : l’association intercommunautaire de développement en question, c’est-à-dire l’aire métropolitaine de Cluj, opère en effet sur un espace géographique qui ne correspond ni à une entité administrative de l’État roumain, ni à une unité administrative locale (UAL). Le cas de Mălin-Codlea témoigne d’un autre type de dispositif institutionnel. Le projet mis en œuvre par la municipalité a en effet été initié par l’organisation non gouvernementale partenaire, et non par la commune. Au final, ces deux exemples ont constitué une sorte d’expérience pour les structures institutionnelles impliquées quant à la gestion de problèmes territorialement localisés. Ainsi, en raison d’une législation nationale lacunaire, la commune de Codlea n’est pas compétente pour légaliser une zone d’habitat informel située sur son territoire. Quant à l’AID-AMC, association volontaire de conseils locaux dont le Conseil d’administration regroupe les maires de l’Aire métropolitaine de Cluj, elle n’a pas la capacité décisionnelle (entre autres) d’intervenir sur la déségrégation au sein de ses municipalités membres.

L’instrument sur projet à l’œuvre derrière la réalisation du projet Pata Cluj est un choix inhabituel, selon un expert roumain des financements européens. Il a en effet été sélectionné directement à Bruxelles auprès du Bureau des mécanismes financiers – Subventions EEE (Financial Mechanism Office – EEA Grants), et pour cette raison, a dû dès le départ prouver qu’il incarnait un exemple de « bonne pratique » de développement communautaire. Et ce d’autant plus que le projet prenait la suite d’une précédente intervention menée à Pata Rât par le Programme des Nations unies pour le développement, dont le modèle de « développement communautaire » a été considéré comme couronné de succès quelque soir le pays où il a été mis en œuvre. Le projet Mălin-Codlea a également été amorcé en dehors de la localité, sur la proposition d’une personne intervenant dans une autre ville, avant de prendre forme grâce à un programme spécifique de l’Agence nationale des Roms, qui s’avère lui-même aligné sur la « Stratégie gouvernementale pour l’inclusion des citoyens roumains appartenant à la minorité rom ».

L’équipe coordinatrice de Pata Cluj s’est montrée particulièrement soucieuse de répondre aux indicateurs du projet et de maintenir l’image d’un projet participatif, à l’organisation horizontale. Il affirme ainsi avoir constamment informé et consulté le public, tout en négociant les meilleures décisions possibles avec plusieurs représentants de la mairie de Cluj-Napoca, dont certains ont également été engagés sur le projet. Dans le cas de Mălin-Codlea, l’encadrement du projet a été partagé entre la municipalité de Codlea et l’organisation non gouvernementale associée. Leur collaboration reposait sur une nette répartition des tâches : là où la mairie se chargeait des mesures administratives officielles, l’ONG s’attachait à remplir les objectifs du projet. Mais ce modèle n’a pas été exempt de tensions, lesquelles sont de fait enracinées dans les divergences opposant les deux types d’agenda portés par ces institutions.

Objectifs et réalisations des interventions

Les deux actions, comme nous l’avons vu, ont été facilitées par des montages financiers translocaux, l’un au niveau international et l’autre au niveau national. Indépendamment du montant des subventions (environ 4 millions d’euros pour Pata Cluj et 39 094 euros pour Mălin-Codlea) et de la complexité de l’intervention, elles visent toutes deux à réduire des manifestations d’injustice spatiale qui se sont formées au cours de l’histoire, – même si elles n’emploient pas ce terme pour définir les problèmes auxquels elles répondent. Dans une optique comparative, nous souhaitons ici souligner l’une des principales différences qui marque les deux projets en la matière : si l’objectif de Pata Cluj consistait à reloger au cas par cas les familles de Pata Rât (une zone polluée caractérisée par un habitat semi-informel), le projet Mălin-Codlea a quant à lui cherché à aller au-devant d’une reconnaissance légale du quartier d’habitat semi-informel concerné, lequel est situé à la périphérie de la localité, tout en permettant à la communauté de rester intacte. Tous deux ont obtenu des résultats positifs ; ils ont en ce sens rendu justice aux familles bénéficiaires, mais en même temps ont recréé par d’autres biais des injustices en termes d’espace et de logement. Enfin, une autre grande différence réside dans le degré de complexité des deux projets. Pata Cluj est un projet intégré qui, en dehors du logement, intervient dans le domaine de l’éducation, de l’emploi, de la vie culturelle et de l’aide sociale, alors que le projet de Codlea est centré exclusivement sur l’habitat.

Mălin-Codlea

L’objectif du projet était d’apporter une aide juridique à une partie des habitants du quartier et de résoudre les problèmes auxquels ceux-ci sont confrontés en matière de droits de propriété. Il se décline en deux axes : clarifier la situation des 150 ménages occupant des maisons sans permis de construire, situées sur des terrains appartenant à la municipalité, en intégrant celles-ci au registre cadastral ; donner aux habitants la possibilité d’accéder à la propriété et au plein exercice de la citoyenneté. En fin de compte, seules 15 familles ont pu acheter les terrains sur lesquels leurs maisons ont été bâties et devenir propriétaires. En ce qui concerne les autres, soit elles n’avaient pas l’argent nécessaire pour acheter les terrains au prix demandé par la mairie, soit elles n’ont pas pu bénéficier de la procédure en raison de leur endettement auprès de la commune. En outre cette procédure ne leur donnait pas la possibilité de devenir propriétaire des maisons ; ces familles ont donc continué à vivre comme avant, comme les autres habitants avant eux. On peut donc affirmer que dans 90 % des cas, le projet a fini par reproduire de l’injustice au détriment des habitants du quartier, et qu’il n’a pas non plus rendu entièrement justice aux « heureux élus » qui en constituent les 10 % restants. L’action a réussi malgré tout dans sa tentative à tester quelques procédures juridiques, de même que leurs limites : en incluant des terrains au plan cadastral de la ville ; grâce à la parcellisation des terrains et la vente de parcelles municipales aux occupants ; en définissant qui a le droit d’acheter des terres et de quelle façon. Dans ce sens, ce projet a été l’occasion d’un double apprentissage, à la fois organisationnel et individuel, pour celles et ceux à qui incombe la responsabilité de remédier à de telles situations.

Il est ici nécessaire de signaler qu’un nouveau projet, intitulé M.Ă.L.I.N., a été mis en place en 2017 grâce au « POCU 2014-2020 », un programme des Fonds européens. Ce projet propose de résoudre la situation dans laquelle se trouvent le reste des familles de la communauté en utilisant les fonds obtenus pour financer le coût d’acquisition des terrains. Mais cela pose d’emblée une question aux membres de la communauté : pourquoi ces familles obtiendraient-elles à titre gracieux des terrains que les autres (sous l’égide du projet Mălin-Codlea) ont dû acheter ? S’agit-il d’une solution équitable, ou bien générera-t-elle des tensions superflues au sein de la communauté ? Ne risque-t-elle pas de produire entre ses membres des inégalités d’accès aux ressources attribuées ? L’équipe en charge du projet a déclaré vouloir chercher le moyen de réparer cette injustice, et s’engager à faire avancer le processus de reconnaissance légale afin de permettre aux habitants d’obtenir des titres de propriété pour les maisons construites sur les parcelles. Cependant, la tension qui entoure ces projets ne contribue pas du tout à apaiser les relations interpersonnelles au niveau local. En outre, le projet a encore une fois un objectif (légaliser les constructions sans permis) pour lequel il n’existe pas de législation très claire ; d’autant que les procédures existantes ne servent pas nécessairement les intérêts de la population, en particulier de ceux qui ont construit leurs maisons sur des terrains privés ou après 2001 (selon la loi 50/1991, celles-ci courent en effet le risque d’être démolies).

Si l’on considère que le projet Mălin-Codlea a été mis en œuvre dans un programme-cadre de courte durée, rigide, et peu propice à reconnaître et à admettre la diversité des situations sur le terrain, ses chances de réussite sont en effet bien minces. D’autant qu’il n’a pas bénéficié des moyens et des mécanismes qui lui auraient permis d’être opératoire. Les solutions qu’il a proposées étaient certes prometteuses, mais n’ont pas été suivies de directives concrètes à destination des personnes chargées de sa mise en œuvre. Le manque de temps et les contraintes budgétaires, parfois teintés d’attitudes racistes, semblent avoir constitué d’énormes obstacles à la mise en œuvre de ce type de projets. Quand bien même l’encadrement juridique de la légalisation finirait par être pensé, adopté et mis en place, la réalisation de tels programmes continuerait à dépendre de la volonté politique des autorités locales. En outre, il lui faudrait faire appel à des experts pour superviser la mise en place de solutions locales. Par ailleurs, impliquer un bien plus grand nombre d’acteurs locaux s’avérerait judicieux, non seulement pour assurer une mise en œuvre fructueuse, mais aussi pour concevoir de meilleurs projets fondés sur une connaissance des réalités locales. Il serait surtout nécessaire de rencontrer dès le départ les populations visées par ces interventions, car celles-ci constituent les meilleures sources d’information en ce qui concerne les réalités et les trajectoires de vie dans des zones d’habitat informel et indigne. Enfin, puisque c’est à elles qu’il reviendra de vivre avec les conséquences de telles interventions, il est indispensable qu’elles soient non seulement informées, mais aussi consultées sur les procédures et les résultats attendus, ainsi que sur les risques encourus. Néanmoins, même améliorée, la justice procédurale ne peut en soi garantir que les normes juridiques mises en place, en ce qui concerne la légalisation, soient assorties de mesures sociales destinées à accompagner les perdants potentiels de ces directives. Tels sont ceux qui n’ont pas les moyens d’en assumer les coûts, dont les maisons sont trop vieilles pour répondre aux standards de sécurité actuels, ou dont les projets de légalisation, pour différentes raisons, ne seront jamais approuvés par les autorités.

Pata Cluj

Le principal apport du projet, en matière de justice distributive, a été d’attribuer à 35 familles un appartement hors de Pata Rât. Le consensus général qui a entouré la composante « logement » de l’intervention, elle-même définie comme un projet intégré et dédié à la déségrégation, est sans doute le facteur le plus important à avoir joué en faveur d’un tel résultat. Les limites du projet sont dues au fait que cette composante est intervenue assez tard dans le projet (celui-ci a été lancé en 2014 et a pris fin en 2017, alors que le « volet » logement ne date que de 2016), d’autant que les bénéficiaires représentent seulement 10 % de la population totale du quartier. De plus, le fait que seul un tiers des familles ait obtenu un appartement à Cluj-Napoca quand la majorité d’entre elles a dû déménager à l’extérieur de la ville (dans trois villages des environs appartenant à l’aire métropolitaine de Cluj) peut également être perçu comme une limite supplémentaire à ces réalisations pourtant bien réelles. Certains bénéficiaires ont déclaré ne pas s’être intéressés à la façon dont fonctionnaient les autres composantes du projet, ni à l’impact que celles-ci ont pu avoir, dès lors que leur rêve de quitter Pata Rât était devenu réalité. D’autres encore ont émis une opinion plus réservée à l’égard du processus : certains étaient en effet peu rassurés à l’idée de quitter la ville pour un village des environs ; beaucoup se sont rendus compte que le soutien de la communauté (ou de la famille étendue) dont ils avaient bénéficié jusqu’ici leur manquait, en dépit des mauvaises conditions de vie associées. Ces diverses déclarations indiquent sans doute que l’effort de « déségrégation », en soi et à tout prix, n’a pas forcément pour effet d’améliorer tous les aspects de la vie sociale de la population. La pratique de séparer les familles et de leur attribuer des appartements dans des quartiers de la ville éloignés les uns des autres, voire ailleurs, pourrait avoir pour conséquence de détruire à la fois les relations communautaires et les possibilités d’actions collectives. Du côté des bénéficiaires, certains ont enfin voulu savoir pourquoi c’était l’AID-AMC qui était devenue propriétaire des logements (au lieu des personnes qui ont justement pâti de la ségrégation résidentielle et du mal-logement) mais aussi en quel nom le projet a été rédigé en premier lieu.

En ce qui concerne la collaboration de l’équipe du projet et de l’AID-AMC avec la mairie de Cluj-Napoca, les bénéficiaires et les non bénéficiaires du volet « logement » de Pata Cluj dressent un bilan plutôt mitigé. Ils estiment surtout que la mairie n’a apporté aucune contribution aux ressources du projet, et que les autorités continuent à être partie prenante du problème. Les habitants considèrent en effet que cette entité a justement une part de responsabilité dans la création et la pérennisation de la situation à Pata Rât.

L’absence de politiques publiques inclusives en matière de logement, ainsi que d’un plan concret de déségrégation pour le quartier (à court, moyen et long terme) assumé et soutenu par les pouvoirs publics locaux, représente sans doute la principale cause institutionnelle de reproduction des injustices spatiales et sociales. Faute de tels engagements, les initiatives menées sur projet et à court terme se verront dans l’incapacité d’engendrer une transformation durable de la justice distributive comme procédurale.

De plus, le fait que projet n’ait jamais cherché à peser sur la transformation des politiques publiques en ce qui concerne les conditions d’accès de la population au parc de logement social de la commune a eu pour effet de rétablir le statu quo au profit de la séparation de Pata Rât et du reste de la ville. Le résultat a été le même avec les autres volets du projet, malgré leur ambition de relier Pata Rât à Cluj-Napoca. Grâce à ces interventions, qui peuvent être qualifiées de « pratiques de micro-mobilité » (Bravi, 2009), les habitants de Pata Rât ont pu participer, du moins le temps du projet, à des événements culturels et sportifs organisés dans d’autres quartiers du centre-ville et de la périphérie ; recevoir des soins médicaux qui autrement auraient été inaccessibles ; ou encore trouver du travail, même si cela s’est souvent révélé temporaire.

En matière de justice procédurale, la manière dont le projet s’est engagé à associer la « communauté de Pata Rât » aux processus de décision tout au long de la phase de mise en œuvre, voire au-delà, a été présenté par l’équipe coordinatrice comme l’un des principaux apports de l’opération. Pata Cluj a en outre défendu comme un signe de « bonne pratique » le fait que plusieurs acteurs extérieurs à l’équipe aient été impliqués dans la définition des critères d’attribution des 35 logements crées à cette occasion. La participation, l’empowerment, l’horizontalité, voire les pratiques restauratives, en constituent les mots-clés ; ils permettent à l’équipe de suggérer que le projet se distinguerait diamétralement des autres, en particulier des interventions « par le bas ». Avec les processus de participation, celle-ci a notamment cherché à dépasser le manque de confiance en soi de la population locale, et de ce fait a inévitablement demandé beaucoup de temps et d’énergie aux acteurs venus de l’extérieur. Des familles et des individus n’en ont pas moins affirmé qu’ils n’étaient pas au courant de tous les aspects et ressources du projet. D’autres ont constaté qu’après avoir fait mention de quelque chose, on leur répondait qu’il n’était pas possible de le faire. Certains se sont plaints de la manière dont les ressources du projet ont été réparties au sein des quatre communautés, ou entre membres d’une communauté à l’autre. Enfin, plusieurs représentants des autorités locales de l’aire métropolitaine de Cluj, notamment des villages où des familles ont été relogées, ont par ailleurs objecté qu’elles n’avaient pas assez, voire pas du tout, été consultées aux différentes étapes du projet. Et ceci en dépit du fait que l’AID-AMC, dont ils font pourtant partie du Conseil, est à la fois le principal promoteur et le principal propriétaire des biens mis à disposition sur ce projet.

S’ils sont localisés sur un territoire donné, les problèmes auxquels ces projets cherchent à répondre se révèlent pourtant liés à un ensemble plus vaste de facteurs et de processus translocaux, qui pour beaucoup s’inscrivent dans la longue durée. Ainsi, bien que les artisans de leur mise en œuvre soient des acteurs locaux, ce sont bel et bien des agents translocaux qui sont à l’origine des cadres conceptuels et des mécanismes financiers qui les sous-tendent. Le « localisme », tel qu’adopté dans les théories du développement et dans leur mise en pratique, a lui-même été élaboré dans le cadre d’agendas politiques translocaux, voire transnationaux, suite aux échecs d’autres modèles de développement. Il sait néanmoins faire preuve de transformation lorsqu’il s’agit de prendre en compte les problèmes locaux et mobiliser les forces vives au niveau local pour y répondre, sans que cela n’exclue pour autant la reproduction des inégalités. Ces deux études de cas montrent bien que tant que les politiques locales seront infléchies par la gouvernance néolibérale et n’inscriront pas le développement du parc de logement social et des territoires sous-investis à l’ordre du jour, toute intervention sur projet se révélera incapable de résoudre les injustices spatiales et liées au logement, c’est-à-dire de contrecarrer la formation de zones d’habitat indigne et peu sûr.

Conclusion

L’injustice spatiale et l’injustice en matière de logement : une composante endémique du capitalisme

La contribution théorique de notre article à la compréhension de l’injustice spatiale est triple. Tout d’abord, nous l’envisageons comme un phénomène causé par un développement territorial inégal, qui peut être à son tour perçu comme une composante endémique du capitalisme, tel que nous l’avons décrit dans la deuxième partie sur le contexte roumain. Ensuite, nous considérons l’injustice spatiale comme une tendance qui se manifeste à travers la production et la pérennisation d’ensembles d’habitat semi-informel et indigne, processus qui restreignent de beaucoup l’accès des habitants aux ressources, valorisées socialement, qui sont disponibles à l’échelle locale. La troisième partie de cet article témoigne de ce processus dans le cas de Pata Rât à Cluj-Napoca, et du quartier de Mălin à Codlea. Enfin, nous proposons, du moins à travers ces deux cas de figure (sans avoir ici la possibilité d’entrer dans le détail), d’appréhender les disparités de développement territoriales, l’injustice spatiale et l’injustice liée au logement comme une série de processus racialisés et de classe qui se déploient au fil des régimes politiques. Car au final, ceux qui vivent sur ce type de territoire sont bien les travailleurs paupérisés ; et ces travailleurs, en tant que roms et habitants, ainsi que leurs lieux de vie, sont racialisés, c’est-à-dire infériorisés et stigmatisés (Vincze, 2018)

Externalisation de la responsabilité de l’État

Les données rassemblées ici, si elles ont pour but de contribuer aux réflexions théoriques sur la justice spatiale, montrent également que ce type d’injustice est aggravé par l’externalisation de la responsabilité (accountability) de l’État à des interventions sur projet dans le domaine de la justice spatiale et de la justice relative au logement. Partout dans le monde, ce processus est lié à la transformation visible du rôle de l’État vis-à-vis du marché et de la société sous l’effet du capitalisme néolibéral. C’est ce que nous avons retracé dans la quatrième partie de cet article, à travers le cas des projets Pata Cluj et Mălin-Codlea, tous deux menés en Roumanie. À l’aune de ce contexte, ainsi que de l’analyse présentée dans les parties précédentes, nous pouvons faire le constat que les formes d’injustice observées, en matière de logement, sont générées et perpétuées par des facteurs et des processus systémiques, qui nécessitent des interventions menées dans ce sens. Suivant ce raisonnement, il est compréhensible que les projets étudiés ne soient pas en mesure d’agir sur de telles causes structurelles, et qu’ils peinent par conséquent à garantir l’accès à la justice spatiale.

Le projet Pata Cluj, à cet égard, reflète par certains aspects les cadres de référence utilisés par les politiques néolibérales. Celles-ci négligent en effet les catégories les plus démunies de la population, lesquelles sont soumises à différentes contraintes pour assurer leur subsistance dans les zones urbaines en difficulté. Ces aspects sont les suivants :

1. Les services sociaux assurés par l’État sont externalisés à des organisations qui travaillent sur projet, et échappent au budget de l’État au profit de financements externes ;

2. Les responsabilités gouvernementales assurées au niveau municipal sont déléguées à celui, plus large, des aires urbaines, bien que celles-ci ne disposent pas pour l’instant de la compétence administrative pour les exercer ;

3. Plusieurs mécanismes sont employés pour repousser les travailleurs pauvres vers les périphéries des villes gentrifiées, voire au-delà de leurs frontières administratives, à mesure que les terrains prennent de la valeur sur le marché immobilier.

Compte tenu de ces tendances, les habitants de Pata Rât sont donc censés bénéficier des effets de la justice socio-territoriale via de nouveaux projets, financés par des ressources externes.

Concernant Mălin-Codlea, il apparaît que des processus de plus grande ampleur, favorisés par les politiques foncières et les politiques de logement néolibérales, sont à l’œuvre derrière l’objectif de légalisation de l’habitat informel, tels que :

1. La mise en circulation de l’ensemble de terres sur le marché et dans le système fiscal ;

2. La transformation progressive du logement, destiné à devenir un bien de consommation et un actif financier ;

3. La promotion de la propriété comme une forme par excellence d’accession au logement.

Le cas de Mălin-Codlea montre bien que la fabrique de la justice, concernant les zones d’habitat informel et indigne, s’avère socialement plus complexe que de trouver quelques procédures juridiques destinées à les légaliser, même si cet objectif est déjà suffisamment difficile en soi. Dans un tel contexte, caractérisé par des difficultés sévères de logement ou la proximité de sites pollués, la légalisation de l’habitat informel ne peut constituer ni un horizon à atteindre, ni un objectif per se, à partir du moment où l’on veut améliorer la justice spatiale. Cette démarche doit bien sûr être complétée par l’amélioration des conditions de vie des habitants, en matière de logement, d’infrastructures, et d’accès aux transports et aux services publics ; mais elle doit aussi être accompagnée de la suppression des sources de pollution qui affectent ces quartiers, et par extension le droit de posséder des biens et d’en jouir.

Les limites du localisme face à l’injustice spatiale

En dernier lieu, il est ici nécessaire d’évoquer le potentiel pratique d’une vision selon laquelle le « local » serait la solution pour résoudre les injustices spatiales, que ce soit sous la forme de l’autonomie locale, du développement local mené par les acteurs locaux, ou simplement de projets conçus et gérés localement. C’est ce que nous allons voir maintenant avec les trois points qui suivent.

Nous avons tout d’abord démontré, dans la deuxième partie, comment les manifestations d’injustices spatiales et relatives au logement ont été créées, ou du moins renforcées et aggravées, par les changements sociétaux qui ont affecté la Roumanie à l’échelle nationale à partir de 1990, c’est-à-dire depuis le passage du socialisme réel au capitalisme néolibéral. Compte tenu de notre focale, qui porte sur les injustices en matière de logement, nous nous sommes intéressées à deux aspects spécifiques de ces changements : les disparités de développement territoriales et la privatisation de l’habitat. Nous pourrions en conclure que ces tendances, qui se manifestent dans tout le pays, ne peuvent être contrées par des mesures locales, mais nécessitent au contraire des interventions coordonnées au niveau national. Or, l’autonomie locale ne pourra apporter de solution tant que la gouvernance locale restera imprégnée par le régime néolibéral. Nous avons vu que le principal facteur inhibiteur, en ce qui concerne le projet Pata Cluj (c’est-à-dire l’objectif de dé-ségréguer Pata Rât), a été le manque d’implication et de responsabilité (accountability) de la mairie de Cluj-Napoca à cet égard. Dans le cas de Mălin-Codlea, ce sont plutôt les pouvoirs limités des parties prenantes impliquées (pouvoirs publics et ONG) qui ont joué ce rôle en ce qui concerne les problèmes dont elles s’étaient portées garantes.

Nous avons ensuite décrit, dans la troisième partie de cet article, quels ont été les processus historiques locaux qui ont conduit à la formation de zones d’habitat indigne. Dans la partie suivante, nous avons indiqué que les projets élaborés pour lutter contre ces problèmes, malgré le caractère structurellement enraciné de ce phénomène sur le long-terme, ne pouvaient qu’aboutir à des demi-victoires. Mais il faut surtout souligner qu’en l’absence de mesures politiques assumées politiquement, financées et mises en œuvre sur le long terme par les pouvoirs publics locaux, les initiatives sur projet portées par les organisations de la société civile et les partenariats public-privé restent dépourvues de la responsabilité politique (accountability) qui autrement leur assurerait cohérence et durabilité. Cela vaut aussi dans les cas où, derrière des projets en apparence spécifiques, se dessine la stratégie de fond adoptée à différentes échelles (européenne, nationale, régionale, départementale, métropolitaine et locale) qui s’est justement chargée de les rendre possibles. Or le problème de ces stratégies, c’est qu’elles ont été conçues pour permettre aux acteurs publics et institutionnels de capter des fonds européens, et qu’elles ne sont pas suivies de mesures politiques concrètes soutenues par le budget public.

Enfin, il convient de rappeler ici que les analyses qui sous-tendent les stratégies concernées – qu’il s’agisse de développement régional et territorial, de développement urbain, de logement, d’inclusion sociale des Roms, ou encore de lutte contre la pauvreté, l’exclusion sociale et la marginalisation – ont été effectuées par la Banque mondiale. Cette dernière, en tant consultante auprès du gouvernement roumain, a joué en effet un rôle de taille dans l’élaboration de l’Accord de partenariat signé par la Roumanie et la Commission européenne. Plus encore, nous ne devons pas oublier que cela s’inscrit dans un contexte politique et économique plus large, dans lequel :

• les initiatives sur projet sont chargées de résoudre les grands problèmes de notre temps, tels que la pauvreté, les inégalités socio-économiques, et les disparités territoriales à différentes échelles ;

• les politiques macro-économiques européennes et la surveillance fiscale auxquels sont astreints les États membres forcent ces derniers à couper dans le budget de l’État providence, avec à terme pour conséquence de limiter considérablement les bénéfices que ce type d’initiative apporte à la cohésion sociale et territoriale.

L’ensemble des conclusions formulées ci-dessus, lesquelles sont fondées sur des données empiriques issues du contexte national roumain et des contextes locaux sur lesquels nous avons mené nos terrains d’enquête dans le cadre des recherches RELOCAL, peuvent au final être mises en relation avec certains processus transnationaux d’(in)justice spatiale nés du capitalisme néolibéral. Le localisme, façonné par la gouvernance urbaine néolibérale, s’est ainsi révélé incapable d’assurer l’exercice de la justice spatiale ou de la justice relative au logement dans nos contextes d’étude. Car les injustices sont bien le produit des facteurs translocaux de l’économie politique capitaliste, d’autant que les acteurs politiques, ceux qui ont pour tâche de les résoudre, ne répondent ni aux besoins, ni aux droits des personnes à faible revenu en ce qui concerne le logement. En règle générale, dès lors qu’une politique étatique est infléchie par le fondamentalisme du marché, elle ne peut s’engager en faveur d’un développement cohésif et inclusif – quand bien même les politiques européennes promettent-elles un marché commun, fondé sur le principe de la libre circulation des capitaux, et une Europe sociale fondée sur la solidarité. Ce qui ressort le plus de cette contradiction, c’est d’une part qu’elle justifie la production d’inégalités comme le prix à payer par le développement (selon la conception que la Banque mondiale a du phénomène, 2009), et de l’autre qu’elle génère les cadres juridiques nécessaires à l’existence des interventions sociales sur projet.

Remerciements

Nous exprimons notre gratitude à Iuliu Kozák pour avoir relu ce texte, ainsi qu’aux éditeurs de ce numéro spécial de JSSJ pour avoir contribué à nous accompagner vers sa publication.

Abréviations

AID-AMC : Association intercommunautaire de développement-Aire métropolitaine de Cluj

AMC : Aire métropolitaine de Cluj

FRA : Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne

LEADER : « Liaison entre actions de développement de l’économie rurale », une intiative européenne de soutien aux projets de développement rural

ANR : Agence nationale des Roms

NUTS : Nomenclature des unités territoriales statistiques

NUTS 1 en Roumanie : les quatre macro-régions

NUTS 2 en Roumanie : les huit régions de développement

NUTS 3 en Roumanie : les départements

PHARE : initialement dénommé « Pologne Hongrie Aide à la reconstruction économique », ce programme a été plus tard étendu à d’autres pays d’Europe centrale et orientale pour les aider à préparer leur adhésion à l’Union européenne

RELOCAL : Resituer le local dans la cohésion et le développement territorial

UAL : Unité administrative locale

[1]. Traduction de Sophie Didier et Frédéric Dufaux, in Edward W. Soja, « La ville et la justice spatiale », Justice spatiale / Spatial Justice, 1, 2009. Sauf mention contraire, tous les passages cités ont été traduits par Marie van Effenterre (NdT).

[2]. Le programme de recherche RELOCAL – Resituating the Local in Cohesion and Territorial Development a reçu un financement du programme de recherche européen Horizon 2020, dans le cadre du Grant Agreement n^o 72709797. L’interprétation des données présentées dans cet article n’engage pas nécessairement l’opinion du consortium RELOCAL. En Roumanie, nous avons réalisé avec deux autre collègues (George Zamfir et Ioana Vrăbiescu) quatre études de cas et effectué une étude comparative à l’échelle nationale. L’objet de notre analyse, dans le présent article, porte sur les deux études de cas qui parmi les quatre traitent directement de la question du logement.