Introduction

Les inégalités relatives au foncier sont souvent considérées comme des enjeux historiques ou de géopolitique mondiale, mais elles sont également un objet d’étude stimulant pour la France contemporaine.

Pierre Blanc (2018) rappelle comment la propriété foncière a structuré les conflits territoriaux et comment elle a été en retour modelée par les régimes politiques successifs. Actuellement, à l’échelle mondiale, la répartition des terres agricoles apparaît sous tension face à trois transformations majeures. Tout d’abord, le changement climatique implique la submersion de terres littorales, la désertification de terres fertiles, mais aussi une possible exploitation de sols auparavant gelés. Ensuite, l’urbanisation continue à faire disparaître des terres agricoles. Enfin, la mondialisation des marchés fonciers et la multiplication des concessions publiques de grande ampleur génèrent des craintes quant à une concentration accélérée de la ressource entre les mains d’opérateurs internationaux (Roudart et Guénard, 2019). Ces questions sont mises à l’agenda politique international principalement par des organisations paysannes ou citoyennes : déclaration de Tirana de l’International Land Coalition (2011), directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts du Conseil de la sécurité alimentaire de l’ONU (2012), forum mondial pour l’accès à la terre de Valence (2016), déclaration des Nations unies sur les droits des paysans et des autres personnes travaillant dans les zones rurales (2018).

En France, l’achat, aux étés 2016 et 2017, de 2 650 ha de terres céréalières dans le sud du Bassin parisien par des investisseurs chinois à des exploitants touchés par la crise agricole a créé des craintes d’accaparement foncier. La France est pourtant un pays où le marché foncier agricole est étroitement régulé par l’État depuis la Seconde Guerre mondiale (Boinon, 2011). La petite propriété privée foncière reste majoritaire et entre les mains de familles agricoles : plusieurs millions de particuliers possèdent en moyenne 9 ha de terres agricoles et 40 000 grands propriétaires plus de 100 ha (Perrin, 2017). Au total, 40 % du foncier agricole français appartient à des agriculteurs exploitants et 40 % à leur parentèle élargie. Toutefois, la concentration foncière se fait plus par l’usage que par la propriété (Barral et Pinaud, 2015). Les statistiques sous-estiment aussi la croissance de la taille moyenne des exploitations (63 ha en 2016) du fait de l’émergence d’une agriculture de firme rassemblant plusieurs exploitations dans des entités décisionnelles et de travail uniques : holdings, délégation aux entreprises de travaux agricoles, assolement en commun (Purseigle et al., 2018).

Plusieurs tentatives législatives de renforcement des outils de régulation des marchés fonciers, s’appuyant sur un rapport du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (Gendron et Granger, 2017), ont été retoquées lors de leur examen par le Conseil constitutionnel, notamment par respect des principes de libre entreprise et de propriété privée. Dans la visée d’une future loi foncière, un rapport parlementaire d’information (Petel et Potier, 2018) recommande de mieux protéger et partager la terre. Parallèlement, les revendications d’une autre gestion foncière portées par les zadistes de Notre-Dame des Landes, dans une certaine filiation avec la lutte du Larzac, ont participé à questionner des éléments qui semblaient faire consensus, comme les délimitations respectives de la propriété et de l’usage de la terre, la légitimité des principes d’allocation du foncier ou la place des différents types d’agriculture.

Dans ce contexte, l’objectif de notre article est de proposer un cadre d’analyse des rapports de pouvoir présidant à la définition et au partage entre exploitations des droits fonciers agricoles en France métropolitaine[1], c’est-à-dire plus largement de la production des espaces agricoles. Pour ce faire, nous interrogeons le sens des concepts de justice foncière et de land justice. Qu’apportent-ils pour étudier les inégalités et rapports de domination dans la gestion du foncier agricole en France ? Dans quelle mesure sont-ils complémentaires ? En quoi permettent-ils de renouveler l’appréhension de la production sociopolitique de l’espace rural et périurbain, à l’heure de la transition agroécologique ? Notre propos se concentre principalement sur le foncier agricole en lien avec des actions publiques. Ces dernières sont particulièrement développées en France : il s’agit aussi bien de régulations administratives et juridiques de l’accès au foncier pour pratiquer l’agriculture que des allocations et régulations de droits à bâtir sur des terres agricoles (dans un contexte légal où il n’y a pas de compensation financière pour les prescriptions d’urbanisme).

Nous nous appuyons sur les résultats d’une thèse de doctorat en géographie et aménagement (Baysse-Lainé, 2018) et du programme JASMINN, financé par l’Agence nationale de la recherche (Perrin et Nougarèdes, 2020a). Des enquêtes de terrain qualitatives ont été menées entre 2014 et 2018 dans quatre zones en France (Amiénois, Lyonnais, Sud-Aveyron, Languedoc-Roussillon). Elles nous ont permis de rencontrer en entretiens semi-directifs un très large panel d’agriculteurs (exploitants et représentants syndicaux) et d’acteurs para-agricoles (employés de chambres d’agriculture et d’associations de développement agricole), publics (élus et employés de collectivités locales) et citoyens (associations telles que le mouvement Terre de Liens). Dans la suite du texte, nous utilisons les termes « agriculteurs » et « exploitants » pour renvoyer aux pratiquants et pratiquantes agricoles de notre corpus, qui se trouvent être très majoritairement des hommes blancs français, chefs d’exploitations, comme dans la population agricole générale[2]. Nous avons enquêté à la fois des agriculteurs ayant repris l’exploitation de leur famille et des néo-agriculteurs, souvent issus initialement des classes moyennes supérieures urbaines. Des analyses documentaires complètent ces entretiens, notamment de la presse agricole locale et de documents relatifs à des projets fonciers (seconde moitié des années 2010).

Nous avons ensuite procédé à des études de discours, renvoyant à la fois à des sentiments individuels, à des opinions syndicales et à des revendications militantes. Ces discours font rarement explicitement référence au concept de justice : les enquêtés ont plutôt recours aux registres de l’illégitime, de l’anormal ou de l’inacceptable. Dès lors, nous avons analysé ces sentiments à partir des théories de la justice sociale pour comprendre les systèmes de valeurs que les acteurs mobilisent pour rendre compte d’inégalités foncières. Nous nous sommes ainsi basés sur les catégorisations utilisées par les enquêtés eux-mêmes. Ces catégorisations reposent sur des oppositions entre modèles agricoles et alimentaires (Gasselin et al., 2020) : « conventionnels » vs « alternatifs » ou « atypiques », « petits » vs « grands » et « céréaliers » vs « maraîchers ». Parfois exagérément binaires, ces couples de catégories ont tendance à essentialiser des groupes au sein du monde agricole, alors que des rapports de domination s’y exercent aussi : par exemple, tous les agriculteurs biologiques ne sont pas pareillement dotés en capitaux culturels et économiques. De plus, les modèles agricoles et leurs représentations sociales coévoluent du fait de pratiques de production marquées par des logiques complémentaires de spécialisation et de diversification. Dans chaque zone d’étude, des syndicats, des systèmes de production ou de commercialisation peuvent toutefois objectivement être qualifiés de minoritaires ou majoritaires. À l’échelle nationale, l’agriculture biologique est ainsi minoritaire, mais en forte croissance : elle concernait, en 2019, 10,8 % des exploitations (et 8,5 % des surfaces agricoles) contre 5,5 % en 2013 (et 5 % des surfaces agricoles).

L’article montre d’abord que la littérature scientifique francophone a peu mobilisé le concept de justice pour traiter de la gestion du foncier, au contraire de ce qui s’est passé dans la sphère anglophone. Nous proposons alors un cadre d’analyse de la justice foncière en cinq dimensions qui rend possible l’examen des sentiments d’injustice foncière en couplant les apports des deux concepts de justice foncière et de land justice. Enfin, la perspective intersectionnelle, et sur le temps long de la land justice, permet de relire l’histoire récente du foncier en France au-delà de nos études de cas et d’ouvrir des pistes de recherche.

Justice foncière et land justice : deux regards différents sur les inégalités foncières

Dans la littérature francophone, de rares travaux mentionnent l’expression « justice foncière », sans homogénéité lexicale. En anglais, land justice est plus utilisé, mais a un autre sens, à la fois plus ample, puisqu’il inclut le rapport à la terre et au territoire, et à la fois plus resserré, parce qu’appliqué principalement à des exemples marqués par de grandes transformations, telles que la colonisation de peuplement. La correspondance entre les deux termes n’est qu’incomplète : « terre », « foncier » ou « sol » pouvant traduire land. Comme nous abordons des aspects sociaux et non strictement pédologiques, nous avons conservé l’expression « justice foncière ».

Une « justice foncière » peu mobilisée dans la littérature francophone

Le terme de « justice foncière » a été utilisé en français principalement dans trois champs, sans véritablement atteindre le statut de concept.

En histoire du droit, la justice foncière désigne le premier niveau de la justice exercée par les seigneurs à l’époque moderne. « C’est le droit qu’exercent les seigneurs de faire rendre leurs aveux, obéissances, reconnaissances censives… et de connaître les hommes qui s’y soumettent, les biens sur lesquels portent ces droits et les contrats relatifs à ces biens (ventes, échanges, locations, partages…) » (Antoine, 2003, p. 269). Cette justice ne porte donc pas que sur des biens fonciers.

En aménagement, le terme a été utilisé pour aborder les jeux d’acteurs autour de l’élaboration des plans d’urbanisme ou des procédures de remembrement. Après avoir été au cœur du livre de Vincent Renard (1980), il a été repris par Coline Perrin pour souligner que, selon le contexte politique et la structure foncière, les premiers « plans d’urbanisme reflètent différentes conceptions de la justice foncière : la répartition des droits à bâtir entre propriétaires [en Provence], le droit au logement des classes populaires [en Toscane] » (Perrin, 2013, p. 187). Jean Renard (2013) le met enfin en avant pour promouvoir la procédure de remembrement-aménagement qui combine restructuration foncière et distribution des droits à construire, mutualisant les plus-values foncières liées à l’urbanisation. Dans le champ de l’aménagement, le terme reste donc relativement technique, mais il renvoie à un enjeu central : la question de la répartition des gains et des coûts liés à l’urbanisation (Comby, 2009).

C’est surtout pour traiter de la sécurisation foncière dans les pays du Sud que des chercheurs francophones ont parlé de justice foncière. Marie Mellac et Christian Castellanet concluent un rapport sur l’Asie du Sud-Est en soulignant que « la sécurité foncière – et plus largement encore la justice foncière comprise comme une des dimensions de la justice spatiale – tient à la façon dont le foncier est pensé au cœur des relations de pouvoir » (Mellac et Castellanet, 2015, p. 37). Le terme « justice foncière » est ainsi mobilisé pour dépasser une vision souvent juridique et technique du foncier et insister sur sa dimension sociale, historique et politique. La référence à la justice spatiale ouvre une perspective d’analyse géographique des inégalités et des processus de domination autour du foncier. De même, Éric Léonard replace la réforme agraire mexicaine dans des transformations sociales, économiques et politiques, mais il utilise le terme « justice foncière » simplement pour désigner les revendications des mouvements sociaux, et non comme un concept avec une portée théorique : « le slogan “Terre et Liberté” souligne […] le caractère indissociable des revendications d’autonomie politique et de justice foncière associées à la maîtrise territoriale. La mise en œuvre de la réforme agraire a ainsi été enchâssée dans les logiques persistantes de (re)construction de territoires politiques autonomes vis-à-vis des pouvoirs municipaux et régionaux. » (Léonard, 2004, p. 97).

À cet égard, l’Afrique du Sud apparaît comme un cas exemplaire croisant le foncier agricole et le foncier urbain. Le terme de « justice foncière » y est employé par des chercheurs francophones pour désigner la rétrocession des terres aux non-Blancs, par exemple par Sylvain Guyot et al. (2014) ou Philippe Gervais-Lambony : il s’agit de « rétablir la justice foncière en rendant aux non-Blancs des droits dont ils ont été spoliés » (Gervais-Lambony, 2013, p. 91). Pascale Maire-Amiot (sans date) souligne dans la même veine de justice réparatrice que la réforme foncière sud-africaine est de fait une politique de justice sociale, puisqu’elle consiste à restituer des terres aux populations évincées par les Blancs, à redistribuer des terres aux plus pauvres (pour des fonctions de résidence, de subsistance et d’ouverture du marché foncier) et à sécuriser les tenures là où les droits sont informels, comme lorsque des personnes ont construit leur maison sur des parcelles sans en détenir le droit d’usage correspondant. Cet usage de la justice foncière est proche de celui de land justice, nous allons le voir.

En définitive, les travaux francophones abordant explicitement le foncier sous l’angle de la justice sont peu nombreux – ou bien n’approfondissent guère ce fil d’analyse, comme Frédéric Landy et Sophie Moreau, qui reconnaissent simplement que « la thématique de l’accès à la terre, sous ces différents aspects, relève bien de justice spatiale » (Landy et Moreau, 2015, p. 12). À notre connaissance, les chercheurs francophones ne proposent jamais de définition de ce que pourrait recouvrir le concept de justice foncière d’un point de vue théorique. L’équivalence ou non avec la land justice américaine n’est pas non plus questionnée (Paddeu et al., 2018).

La land justice, un concept plus central dans la littérature anglophone

Le concept de land justice est plus fréquemment utilisé que le terme français de « justice foncière » et il revêt un sens légèrement différent.

Tout comme la justice environnementale ou la justice alimentaire, le concept de land justice a été mobilisé comme un mot d’ordre militant par des mouvements sociaux sur la question de la « race », avant d’être repris par les chercheurs. Aux États-Unis, les Afro-Américains et les Amérindiens évoquent la land justice à propos des réparations pour l’esclavage, le génocide et le vol des terres autochtones (Holt-Gimenez, 2017 ; Paddeu et al., 2018). Les chercheurs sur la land justice sont donc fréquemment engagés, ils travaillent avec les acteurs et non pas sur eux.

En lien avec ces mouvements sociaux, la majeure partie des travaux abordent la land justice dans une perspective de justice corrective (ou réparatrice). Il s’agit alors de retourner à une situation antérieure à une grande transformation marquée par des dynamiques traumatiques d’oppression et de domination et ayant débouché sur des dépossessions, des déplacements et des ségrégations[3]. Quatre types de transformations ressortent particulièrement : (i) la colonisation de peuplement, dans les dominions britanniques (Atkinson, 2001 ; Lane, 2006 ; Rotz, 2017), aux États-Unis (Houston, 2012 ; Safransky, 2018) ou en Algérie par exemple ; (ii) l’apartheid, en Afrique du Sud (Kepe et Hall, 2018) ou en Palestine ; (iii) l’état de guerre, notamment en Colombie (Karl, 2017 ; Berry, 2017) ; (iv) l’accaparement des terres, en tant que nouvelle étape d’enclosure des communs fonciers dans les pays du Sud (Borras et Franco, 2012). Les revendications de rétrocession de terres dont rendent compte ces travaux s’appuient d’un côté sur le droit au territoire des peuples autochtones et d’un autre côté sur le droit à la terre des communautés paysannes des pays du Sud (Claeys, 2014 ; 2015). Elles débouchent parfois sur des demandes de justice transitionnelle (Moyo, 2015).

Le concept de land justice apparaît dès lors assez différent de l’usage français de la justice foncière. La land justice s’inscrit d’emblée dans le temps long ; sa composante mémorielle est très importante.

Ensuite, aux États-Unis en particulier, si la question de la « race » a été fondatrice des approches de la land justice, aujourd’hui, les chercheurs portent attention à une diversité de rapports de domination, dans une perspective intersectionnelle : non seulement entre classes socio-économiques, mais aussi (ou plutôt simultanément) en matière de genre, de « race » ou d’autres minorités (Cadieux et Slocum, 2015 ; Holt-Giménez, 2017). Par exemple, Megan Horst et Amy Marion (2019) analysent les disparités en ce qui concerne la « race », l’ethnicité et le genre dans l’usage du foncier agricole aux États-Unis : elles montrent que les agriculteurs non-blancs ou non-hispaniques sont moins souvent propriétaires, ou de plus petites surfaces, et qu’ils ont des revenus inférieurs, tout comme les femmes. En France, les recensements ne collectent aucune donnée sur l’origine ethnique : de telles études sont donc impossibles.

Enfin, le « land » de la land justice dépasse le seul foncier : il inclut le sol, dans sa composante agronomique, ainsi que la terre des ancêtres (notamment pour des usages cérémoniels) et le territoire. S’inscrire dans une perspective de land justice permet dès lors d’aborder de manière critique l’appropriation non seulement physique et juridique (accès à la terre), mais aussi territoriale et symbolique de l’espace, par exemple pour s’en revendiquer (Claeys, 2015 ; Safransky, 2017). À Détroit, où la spéculation foncière a entraîné l’expulsion de populations pauvres, notamment de couleur, les enquêtes conduites par Sara Safransky ont ainsi souligné que « la catégorisation officielle de parcelles comme vacantes et abandonnées contrastait souvent avec la manière dont les habitants les utilisaient et en prenaient soin matériellement, les investissaient d’une signification affective et les revendiquaient. Elles ont également révélé des manières de connaître et d’être en relation avec la terre en contradiction avec les conceptualisations dominantes du foncier en tant que valeur d’échange et propriété » (Safransky, 2018, p. 501). Les storied land[4] de ces populations apparaissent alors comme les fondations d’économies morales du foncier, alternatives au récit dominant d’une société encore durablement marquée par l’idéal pionnier du colonialisme de peuplement.

Sara Safransky montre ici la portée heuristique de l’application du concept de land justice à des terrains de pays du Nord. Elle invite non seulement à analyser à qui appartient la terre, qui y a accès, qui décide et sur quelle base, mais aussi à réfléchir sur nos conceptualisations de la propriété et de la terre : « la land justice, en ce sens, ne visait pas simplement une gestion foncière communautaire, mais également à imaginer de nouvelles relations à la terre en tant que fondations nécessaires pour reconstruire une nouvelle citoyenneté et une nouvelle humanité » (Safransky, 2018, p. 508).

Des travaux français prennent en compte ces questions avec d’autres concepts que celui de justice foncière. Par exemple, sur des terrains du Sud, les anthropologues Jean-Pierre Jacob et Pierre-Yves Le Meur (2010) privilégient le concept de « propriété intellectuelle de la terre ». Sur des terrains français, Catherine Herrera (2010) ou Anne-Marie Jouve et Gisèle Vianey (2012) abordent le foncier agricole comme une ressource territoriale et un bien commun. Les économistes s’intéressent aussi depuis longtemps à l’équité des marchés fonciers. Ils questionnent la distribution foncière (par les patrimoines), les structures d’exploitations, l’inclusion/exclusion de différentes catégories de population, tout comme les asymétries de pouvoir (économique ou politique) ou d’information éventuelles entre les acteurs (acheteurs/vendeurs, propriétaires/tenanciers). Leurs travaux ont par exemple réhabilité le marché du faire-valoir indirect comme dispositif permettant, plus facilement que le marché de l’achat-vente, le transfert efficient et équitable de la ressource foncière (Sadoulet et al., 2001 ; Colin, 2001 ; 2003).

Le concept de justice foncière nous semble toutefois apporter une plus-value à la réflexion géographique sur la gestion du foncier agricole en France.

Pour un cadre heuristique de la justice foncière

Pour construire un outil heuristique adapté à l’étude de terrains français, nous utilisons le concept de justice foncière comme une grille d’analyse permettant de porter une attention spécifique aux rapports de pouvoirs et aux inégalités sociales, de genre ou de catégories ethnicoreligieuses. Nous distinguons cinq dimensions d’une justice foncière (corrective, redistributive, allocative, procédurale et de reconnaissance), permettant d’analyser les sentiments d’injustice dans l’accès au foncier agricole et au bâti en France.

Cinq dimensions de la justice foncière

Nous proposons de considérer la justice foncière agricole comme l’accès équitable et inclusif à la terre, aux ressources qu’elle porte et aux droits à bâtir qui y sont liés. Cette définition permet de rendre compte des enjeux de distribution des ressources, de procédures d’allocation, mais aussi de reconnaissance des minorités.

La justice foncière peut se décliner selon les deux grandes dimensions classiques de la justice sociale et spatiale : la justice distributive (ou structurelle) et la justice procédurale et de reconnaissance. Comme indiqué par la figure 1, la justice foncière distributive est à son tour composée de trois sous-ensembles : la justice corrective (qui correspond à la conception initiale de la land justice évoquée plus haut), la justice redistributive (conception issue des travaux sur les réformes agraires) et la justice allocative (que nous proposons pour analyser les transferts de foncier par le marché et les héritages). Ces trois dimensions couvrent ainsi une diversité de configurations foncières présentes dans le monde, par exemple aussi bien la domination des exploitations de taille moyenne – dans des pays de colonisation de peuplement ou non – que le dualisme foncier entre propriété latifundiaire, ou postcollectiviste, et parcelles de subsistance. Ceci confère à notre grille une plus grande adaptabilité que la notion de land justice.

Figure 1 : Les cinq dimensions de la justice foncière agricole.

Contrairement à la justice corrective déjà évoquée à propos de la land justice, la justice foncière redistributive tend vers un idéal de répartition des terres qui n’a pas encore existé. Il s’agit de redistribuer la propriété et/ou l’usage des terres au sein d’une zone ou d’un pays. Les nombreux cas de réformes agraires qui ont été mis en œuvre au XX^e siècle, majoritairement dans des pays du Sud, en sont des exemples (Barbay et al., 2013 ; Jessenne et al., 2017). En France, très peu de voix promeuvent un tel projet et celles dont nous avons trouvé la trace partagent une volonté de nationalisation du foncier. Elles s’inscrivent dans la lignée des propositions d’Edgar Pisani (1977), auxquelles la réédition d’Utopie foncière en 2009 semble avoir donné une nouvelle notoriété. À titre d’exemple, le magazine de la Confédération paysanne (syndicat agricole minoritaire étiqueté à gauche et membre de la Via Campesina[5]) publiait en mars 2014 une tribune intitulée « Une réforme agraire, pourquoi, comment ? » dénonçant la répartition actuelle de la propriété privée comme un frein à l’installation agricole : « L’État peut réquisitionner des terres au nom de l’intérêt général. […] Les plus grandes fermes doivent lâcher de la terre ! »[6], dans le but de repeupler les campagnes en y installant 500 000 paysans. Aucun des discours que nous avons recueillis sur différents terrains ne renvoyait cependant à cette dimension redistributive.

À ces deux dimensions de justice foncière distributive, qui s’appuient sur des revendications d’acteurs et des travaux scientifiques, nos enquêtes nous ont conduits à ajouter une troisième dimension : la justice allocative qui vise à changer graduellement la répartition de la propriété et de l’usage des terres, en suivant le rythme des marchés fonciers et des héritages[7]. Cette dimension allocative nous a permis d’analyser les discours relatifs aux régulations publiques des marchés fonciers, connues pour être nombreuses en France (Boinon, 2011 ; Akimowicz et al., 2020). Des commissions administratives (les commissions départementales d’orientation de l’agriculture – CDOA) et des sociétés privées dotées d’une mission d’utilité publique (les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural – Safer – qui peuvent préempter les terres agricoles) font office de dispositifs d’intermédiation. Elles classent les candidats – respectivement à la location et à l’achat – de terres rendues disponibles, suivant certains critères prédéfinis (comme la surface exploitée par actif ou la création d’emploi). Les principes de légitimité concurrents qui sont exprimés dans ces arènes pluripartites peuvent être considérés depuis une perspective de justice allocative. Nos travaux ont en effet montré que le discours de chacun des trois principaux syndicats agricoles est structuré autour d’une valeur clivante : pour les franges dominantes de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), le syndicat majoritaire, ce sont les agriculteurs les plus méritants (en ce qu’ils adhèrent avec succès au modèle de modernisation agricole) qui doivent être prioritaires ; pour la Confédération paysanne, ce sont ceux qui ont le plus besoin de terres (les petites fermes) qui doivent passer en premier ; pour la Coordination rurale, étiquetée plus à droite, c’est avant tout le respect du choix des propriétaires privés qui importe (Baysse-Lainé, 2018).

Ensuite, la justice foncière procédurale renvoie aux processus formels et informels qui sont mis en œuvre pour partager le foncier et aux possibilités de participation qui sont offertes. L’ouverture des comités Safer (initialement très agricoles) à des élus locaux et à des représentants de la société civile est une marque de prise en compte de l’impératif de justice procédurale, selon lequel toutes les personnes potentiellement concernées par une politique publique devraient pouvoir y participer en amont[8]. Dans le contexte français, les dynamiques d’exclusion dans la diffusion des informations foncières relèvent tout particulièrement de cette dimension de la justice. Les informations foncières sont relatives à la propriété et à l’usage des terres, aux changements de propriétaires et d’usagers, ainsi qu’à l’anticipation de ces changements. Avoir accès à ces informations est une condition pour créer ou agrandir une exploitation, mais leur diffusion se fait largement au sein de réseaux affinitaires d’agriculteurs d’une même zone (Clément et al., 2019). Les Safer et les CDOA alimentent des circuits formels de diffusion, qui sont toutefois restreints à certains types d’informations (celles sur les changements en cours) et dans lesquels persistent des logiques asymétriques de clientélisme syndical (Barral et Pinaud, 2015). Une option de transparence totale consisterait à centraliser toutes les informations foncières dans un dispositif accessible à tous et suivant un calendrier connu à l’avance.

Deuxième dimension de la justice foncière procédurale, une approche sur le plan de la reconnaissance viserait en complément à considérer, sans les hiérarchiser selon une échelle de valeurs, les divers principes de légitimité ou les économies morales du foncier construits autour de la terre. Pour éviter un positionnement normatif, il faut considérer la pluralité des conceptions de la justice portées par les acteurs (par exemple la terre à ceux qui la travaillent, à ceux qui en ont le plus besoin, à ceux qui étaient là avant, à ceux qui ont les compétences pour la cultiver). Concrètement, il s’agit de prendre en compte la diversité des aspirants agriculteurs et de leurs besoins fonciers. Dans la lignée d’Iris Marion Young (1990), une situation de justice dans l’accès au foncier correspondrait à l’absence d’oppression. Deux des cinq facettes de l’oppression sont plus particulièrement concernées dans l’accès à la terre en France : l’absence de pouvoir (comme hétéronomie, absence d’autorité et de respectabilité) et l’impérialisme culturel (comme invisibilisation et stéréotypisation des dominés par la revendication d’universalité des dominants, conduisant d’un côté à une appréhension de la différence en tant que déviance ou anormalité et de l’autre côté à ce que les dominés se considèrent à travers les yeux des dominants et non pas depuis leur propre perspective). Dans le contexte agricole français actuel, ces logiques de mise en (in)visibilité et de stéréotypisation de groupes d’agriculteurs se complexifient : les néo-agriculteurs bios sont certes souvent considérés comme atypiques par le reste de la profession, mais certains agriculteurs conventionnels sont également tenus à l’écart de politiques agricoles périurbaines conçues pour, voire avec, des agriculteurs dits alternatifs[9] (Baysse-Lainé et al., 2018).

La distinction de ces cinq dimensions éclaire l’analyse des sentiments d’injustice dans l’accès au foncier agricole et au bâti.

Les sentiments d’injustice au prisme de la justice foncière

Nous avons mobilisé ce cadre de la justice foncière notamment pour évaluer des politiques de protection du foncier agricole périurbain (Perrin et Nougarèdes, 2020b). Ici, nous développons plus particulièrement des exemples d’analyse de sentiments d’injustice liés au foncier agricole, dans un contexte français où les inégalités foncières sont peu présentées comme des injustices. La faible fréquence de telles revendications foncières peut s’expliquer à l’aide des trois critères proposés par Claire Bénit-Gbaffou (2014) pour étudier la traduction des inégalités en sentiments d’injustice.

(i) La visibilité des contrastes dans l’espace physique. La perception des inégalités de répartition des terres est atténuée par l’invisibilité des relations de propriété et d’usage dans le paysage.

(ii) L’existence de référents, c’est-à-dire d’ensembles d’expériences qui permettent d’évaluer la normalité d’un espace. Concernant le foncier, des référents peuvent être mobilisés par les agriculteurs non-issus du territoire (qui sont confrontés à d’autres situations locales), mais ces référents ne sont pas toujours connus des agriculteurs localement en position de domination et le plus souvent autochtones.

(iii) L’existence d’espaces publics de verbalisation du juste et de l’injuste, sans contrôle social et politique de type censure. En matière de foncier agricole, les arènes pluralistes où peuvent s’exprimer les doléances des agriculteurs moins (ou moins bien) dotés en foncier sont peu nombreuses et ont une temporalité très ponctuelle.

De fait, les sentiments d’injustice sont plus marqués quand il y a débat public et donc connaissance des inégalités, alors que lorsque les procédures sont opaques et fermées, les inégalités sont parfois moins visibles et donc les sentiments d’injustice moindres. Ainsi, la prise en charge d’une attribution de terres par la Safer peut avoir des effets contradictoires : d’un côté, des agriculteurs non ou mal intégrés aux réseaux du syndicalisme majoritaire peuvent candidater en connaissant les critères qui seront utilisés et éventuellement obtenir l’accès au foncier, mais de l’autre côté la multiplication des candidatures augmente le nombre de déçus et la possibilité que des revendications émergent (Perrin et Nougarèdes, 2020b).

Aux échelles locale et nationale, des organisations de la gauche paysanne revendiquent une gestion foncière alternative aux pratiques actuelles. Elles attribuent les inégalités dans l’allocation de terres entre agriculteurs à la cogestion du foncier entre services de l’État et syndicalisme majoritaire qui conforte des exploitations productives de taille moyenne. On retrouve ici les questions de justice comme reconnaissance. Ces organisations considèrent que le poids déterminant du syndicalisme majoritaire dans la définition des principes institutionnalisés de légitimité dans l’accès à la terre est une absence de pouvoir : les critères utilisés par les CDOA et les Safer sont souvent définis en amont par des assemblées dominées par des membres de la FNSEA (Hobeika, 2013). Elles perçoivent de même comme un impérialisme culturel les freins posés à l’accès au foncier des aspirants agriculteurs considérés comme atypiques, souvent parce que n’adhérant pas au modèle de développement issu de la modernisation agricole. Ces derniers ne sont ainsi parfois pas éligibles à la dotation jeune agriculteur (DJA), qui facilite l’accès au foncier alloué par les Safer et les CDOA[10]. La limitation de cet impérialisme passe par ce que Brendan Coolsaet (2016) appelle la justice cognitive, en s’appuyant sur le concept d’épistémicide développé par Boaventura de Sousa Santos (2014) dans la lignée de Nancy Fraser (1995) : différents types de compétences et savoirs devraient pouvoir être reconnus comme légitimes, notamment ceux relevant de la sphère agroécologique (qui sont actuellement minorés par rapport à ceux d’une agronomie plus réductionniste).

Les inégalités dans l’accès à la terre entre agriculteurs seraient d’abord qualitatives. Ainsi, un discours courant chez les professionnels du développement agricole et dans la littérature scientifique (Baysse-Lainé, 2019) indique que les agriculteurs alternatifs seraient relégués aux marges les moins productives de l’espace agricole, délaissées par l’agriculture conventionnelle. Dès lors, les agriculteurs minoritaires dans le champ agricole exploiteraient proportionnellement plus de saltus (prairies peu productives, espaces semi-naturels) et d’interstices agri-urbains (friches, toits de bâtiments, dents creuses). Dans les cas que nous avons étudiés, cette « hypothèse des délaissés » se vérifie pour quelques agriculteurs installés hors du cadre familial (plutôt ceux de la première vague, dans les années 1970 et 1980) et dans certaines zones, comme les causses du Sud-Aveyron (saltus) ou les hortillonnages d’Amiens (interstice agri-urbain). De manière plus générale, ce sont les trajectoires d’accès à la terre des agriculteurs minoritaires localement qui sont plus longues et plus complexes.

Les inégalités sont aussi quantitatives, avec l’installation des profils atypiques sur des surfaces réduites. La figure du « grand exploitant égoïste » est dénoncée de façon récurrente, par exemple par ce directeur général des services d’une collectivité locale du Sud-Aveyron : « Il y a des exploitations [d’élevage ovin] qui ont 400 ha [où] ils sont deux-trois en GAEC [groupement agricole d’exploitation en commun], ils ne veulent pas céder un mètre carré pour faire du maraîchage. [... Ils] préfèrent conserver de la superficie […] pour toucher les primes. […] Ils voient les maraîchers comme de jeunes hurluberlus, fantaisistes, aventuriers, aidés. Enfin, je ne sais pas qui est le plus aidé d’eux et des maraîchers… » (entretien, février 2014).

En ce qui concerne les droits à bâtir également, certains agriculteurs revendiquent une meilleure reconnaissance de leurs besoins de bâti. L’allocation de permis de construire dépend en effet non seulement du besoin de l’exploitant, mais surtout de critères spatiaux (localisation des parcelles dans les différentes zones du plan local d’urbanisme [PLU]) et économiques (évaluation de la viabilité économique de l’exploitation). En zones agricoles des PLU, les agriculteurs soulignent qu’ils ont actuellement beaucoup plus de difficultés à obtenir le droit de construire un logement que les générations précédentes d’agriculteurs. Ils dénoncent aussi des distinctions opérées entre productions : dans l’Hérault, seuls les viticulteurs en cave particulière et les éleveurs ont le droit de construire un logement. Des sentiments d’injustice ont été exprimés durant les entretiens sur ces inégalités dans l’allocation de droits à bâtir (justice allocative et de reconnaissance).

Au-delà de ces revendications visant le fonctionnement systémique de la gestion foncière, nous avons observé des réactions aux politiques foncières périurbaines. En effet, ces dernières transforment les horizons d’attente (d’agrandissement ou de construction) des propriétaires et des agriculteurs autochtones. En ce qui concerne l’agriculture, ces politiques tendent vers une transition à échelle très locale, en favorisant l’évolution des modes de production et de commercialisation vers l’agroécologie et les circuits courts. Les sentiments d’injustice alors exprimés renseignent sur les freins que rencontrerait un éventuel volet foncier de la transition agroécologique appelée par la politique agricole nationale ou européenne. Ces réactions s’inscrivent principalement dans trois modalités.

(i) Le ressentiment envers l’inégale dotation en droits fonciers (justice allocative). En matière agricole, c’est le cas à Amiens quand des céréaliculteurs conventionnels en convention d’occupation précaire sont évincés au profit de l’installation de maraîchers bios en fermage (un contrat beaucoup plus sécurisant pour l’exploitant). En matière de droits à bâtir, c’est le cas quand une parcelle est classée non constructible dans un PLU alors que la parcelle voisine reste constructible.

(ii) L’anticipation d’une marginalisation (justice procédurale). En matière agricole, c’est le cas dans les monts d’Or du Lyonnais où un syndicat mixte mène une politique volontariste d’acquisition foncière qui inquiète les grands exploitants locaux quant à leur capacité à agrandir leur propriété : « Ce qui me gêne, c’est qu’ils souhaitent vraiment tout acheter. Le côté positif, c’est que ça a […] évité toute spéculation. […] Le gros point négatif, c’est de nous avoir empêchés d’acheter. […] Je trouve qu’on repart en Russie [communiste], quoi. […] S’il n’y a qu’un propriétaire [dans tous les monts d’Or] qui fait la pluie et le beau temps, ce sera très compliqué » (entretien, septembre 2016). En matière de droits à bâtir, c’est le cas quand des zones d’aménagement différé (ZAD)[11] ou des acquisitions publiques empêchent les propriétaires privés d’empocher la plus-value d’urbanisation.

(iii) Le sentiment d’un manque de reconnaissance (justice en termes d’identité et de reconnaissance). En matière agricole, c’est le cas de certains céréaliculteurs de la plaine de Vaulx-en-Velin qui cultivent ces terres depuis plusieurs décennies. Ils subissent l’artificialisation des terres d’un côté et, de l’autre, sont évincés pour rendre possible l’installation de maraîchers en circuits courts de proximité. En matière de droit à bâtir, c’est le cas quand des porteurs de projets agricoles ne parviennent pas à obtenir de permis de construire avant d’avoir démontré la viabilité économique de leur exploitation, laquelle ne peut parfois être atteinte sans ce bâti.

En définitive, les sentiments d’injustice liés au foncier agricole que nous avons recueillis en France métropolitaine relèvent exclusivement des justices allocative, procédurale et de reconnaissance, ce qui justifie la nécessité d’un cadre d’analyse adapté aux pays n’ayant pas connu la colonisation de peuplement et dépassant ainsi l’approche corrective de la land justice. Ces sentiments sont certes formulés à l’échelle individuelle par des exploitants, mais le sont également à l’échelle systémique au sein de courants politiques et syndicaux minoritaires. Ils peuvent avoir une portée quantitative ou qualitative et un caractère effectif ou anticipé. Ils sont également d’intensités graduées, selon les degrés de circulation de l’information et de transparence des procédures, eux-mêmes liés aux équilibres de pouvoir locaux entre dominants et dominés (Baysse-Lainé, 2020 ; Perrin et Baysse-Lainé, 2020).

Revisiter les inégalités foncières en France depuis une perspective de land justice

Le cadre d’analyse en cinq dimensions que nous avons construit pourrait être utile pour prendre en compte d’autres objets marquants historiquement ou à large portée sociale. Alors que nos études de cas mobilisaient principalement les dimensions allocative et procédurale de la justice foncière, nous entrons ici par les prismes correctif et de reconnaissance. En effet, l’aspect réparateur et mémoriel de la land justice nous semble à même d’ouvrir des perspectives nouvelles pour aborder plus explicitement, en France et dans une perspective historique longue, la gestion du foncier agricole du point de vue des minorités et des personnes marginalisées. Cette section propose donc des pistes de recherche ou de réflexion dans trois domaines : les relations entre l’État central et les populations locales, les discriminations raciales ainsi que les héritages de l’histoire coloniale. Le choix de ces thématiques n’oblitère pas le fait que d’autres objets seraient intéressants à étudier depuis une perspective de justice foncière, au premier titre desquels la place des femmes dans les arrangements patrimoniaux familiaux (Bessière, 2010), leur statut dans les exploitations (associée, salariée, conjointe collaboratrice) ou les trajectoires d’accès au foncier des porteuses de projet individuelles. Un autre objet pertinent serait les migrations d’agriculteurs (en lien avec la notion d’autochtonie) face à l’urbanisation ou pour repeupler d’anciennes zones de front (de guerre de position).

L’État central français a omis à plusieurs reprises de reconnaître la spécificité du rapport au territoire des populations rurales lorsqu’il a imposé des modifications majeures des usages de la terre, ce qui a mené à des dynamiques d’exclusion. On peut ainsi penser à la privatisation des communaux tout au long du XIX^e siècle (Vivier et Corbin, 1998). Dans ce cadre, la politique d’enrésinement des Landes de Gascogne s’est appuyée sur un imaginaire des Landes comme un « désert français » à conquérir. Largement prise en charge par le capitalisme industriel du Second Empire, elle a transformé les structures foncières, les paysages et les modes de vie de Landais souvent perçus comme extérieurs à la communauté nationale (Aldhuy, 2008 ; Temple, 2009). Dans une moindre mesure, d’autres régions de marais (Dombes, Sologne, Brenne) ont été concernées par ce mouvement. Ensuite, la création, dans les années 1960 et 1970, de parcs nationaux dans des zones habitées (Cévennes : Vidalou, 2017) ou utilisées en saison (Vanoise, Écrins, Mercantour) a conduit à réduire unilatéralement les droits d’usages de populations souvent marginales dans l’espace public national et considérées comme déplaçables par les pouvoirs publics. Plus récemment, la modification du contour des zones défavorisées simples (un zonage de la politique agricole commune – PAC – qui permet d’accéder à des subventions liées au « handicap naturel ») prises sans concertation par le ministère de l’Agriculture a provoqué de très forts ressentiments. Des éleveurs de montagne ont ainsi perdu une source de revenus fondamentale pour la pérennité de leurs exploitations, tandis que des céréaliers de plaine bénéficiant de l’irrigation pouvaient nouvellement en bénéficier. Le trimestriel de la Confédération paysanne du Rhône rapporte, dans son édition de l’été 2018, les propos d’une éleveuse qui s’exprime en termes de justice : « Je ressens une grande injustice alors que je travaille sur des terres difficiles à 400 m d’altitude, surtout quand je vois que notre territoire sort de la zone [défavorisée simple] pour laisser entrer la plaine de l’Est lyonnais »[12]. Le déficit de concertation locale préalable, une composante de la justice procédurale, renforce ce sentiment de manque de reconnaissance.

Cette absence de reconnaissance participe également, à une échelle beaucoup plus micro, aux inégalités d’accès à la terre selon les appartenances ethnicoreligieuses revendiquées ou assignées des aspirants agriculteurs. Des travaux sur l’accès des populations minoritaires manquent encore. Les travaux d’Anne Lascaux (2019) sur l’accès au foncier des migrants marocains dans le Comtat sont, de ce point de vue, novateurs. Ces migrants marocains sont souvent d’anciens ouvriers agricoles qui réussissent à réinvestir des friches agricoles (donc des espaces délaissés) par des arrangements informels. Néanmoins, ils « restent des acteurs critiqués, voire marginalisés », suscitant « la curiosité et la méfiance des agriculteurs locaux » (Lascaux, 2019, p. 6). Loiseau (2019) a également montré la discrimination des personnes issues des communautés gitane, rom ou de voyageurs dans l’accès à la terre et aux droits à bâtir. Ses enquêtes autour de Montpellier rendent compte de stratégies établies par ces personnes pour masquer leur appartenance communautaire afin de réussir à acheter ou à louer des terres agricoles. De même, en matière de droit à bâtir, l’habitat mobile culturellement traditionnel pour ces communautés est ignoré par le droit de l’urbanisme (justice de reconnaissance). La mobilité telle qu’elle s’organise au sein de ces communautés intègre ce risque de poursuite judiciaire (au nom de la lutte contre la cabanisation : Crozat, 2009). En effet, les gens du voyage sont les plus fréquemment poursuivis dans les quartiers de construction informelle, car, en plus du fait qu’ils ne sont pas vus comme des autochtones, leur mode de vie est facilement identifiable dans le paysage.

Enfin, construite dans un contexte de colonisation de peuplement, la notion de land justice invite à reconsidérer l’État français comme une puissance coloniale en France d’outre-mer, exposée à des demandes de justice corrective. Alors que les Kanaks de Nouvelle-Calédonie ont obtenu la création d’un statut foncier coutumier rendant leurs terres inaliénables, insaisissables, incommutables et incessibles (Herrenschmidt et Le Meur, 2016), les Amérindiens de Guyane demandent la rétrocession du foncier étatique à leurs communautés, celui-ci n’étant actuellement que concédé ou mis à disposition (Palisse et Davy, 2018), en évoquant pour certains la « réparation morale d’un crime colonial, qui est la spoliation de nos terres ancestrales par la colonisation » (Glowczewski, 2020). La conservation d’un régime foncier spécifique en Alsace-Moselle montre pourtant que l’État est ouvert à un pluralisme juridique au sein de son territoire en administration directe. De plus, le fléchage des aides de la société pour la mise en valeur de la Corse à destination d’agriculteurs pieds-noirs quittant l’Algérie en 1962 souligne la possibilité de créer des dispositifs de justice réparatrice, même en partie opportunistes (Baysang, 1971). Notons que, parallèlement aux demandes de justice corrective, dans les anciennes îles à sucre, la mainmise des familles d’anciens colons sur le foncier et, partant, le système agroalimentaire, conduit également à des demandes de redistribution (Candau et Gassiat, 2019).

Ces objets ne sont ici qu’évoqués, mais ils méritaient d’être mis en lien pour commencer à construire une vision d’ensemble plus critique de l’histoire contemporaine du foncier agricole en France. Enfin, la place du chercheur doit également être interrogée, pour développer des moyens de travailler avec les enquêtés et non pas uniquement sur eux (Paddeu et al, 2018), par exemple en visant à produire des résultats qu’ils puissent s’approprier, voire qui leur soient utiles. Pour ce faire, on peut retenir de la land justice des apports méthodologiques : l’utilisation des récits de vie pour rendre compte de la relation émotionnelle d’individus ou de groupes à la terre et au territoire ainsi que la présentation d’enregistrements sonores ou de photographies pour porter la voix des enquêtés.

Conclusion

Ainsi, la littérature francophone a parfois utilisé le terme de « justice foncière » pour traiter de la répartition des gains et des coûts liés à l’urbanisation ou encore de la sécurisation foncière dans les pays du Sud. Elle n’en a toutefois pas fait un concept structurant l’analyse des rapports de pouvoir et de domination qui déterminent les dynamiques foncières. Dans la littérature anglophone, des travaux mobilisent la land justice comme un concept qui ouvre des perspectives d’étude intersectionnelle et sur le temps long de l’encastrement social et politique de la propriété et de l’usage de la terre. Nos résultats soulignent l’intérêt de mettre en regard ces approches scientifiques francophones et anglophones.

Nous proposons de combiner le cadrage général de la justice spatiale à la française et la précision comme objet de la land justice anglophone pour fonder un concept heuristique de « justice foncière ». Notre cadre d’analyse comporte cinq dimensions, la justice foncière étant tour à tour considérée sous ses angles correctif, redistributif, allocatif, procédural et en termes d’identité et de reconnaissance. Une telle perspective permet de monter en généricité à partir d’un matériau empirique riche, mais souvent perçu comme épiphénoménal : les expressions de sentiments d’injustice liés à la répartition et à l’accès aux droits foncier (incluant les droits à bâtir). D’échelles à la fois systémique et individuelle, elles illustrent les tensions inhérentes aux modalités contemporaines de gestion du foncier agricole en France.

Nos réflexions se sont appuyées sur des terrains ruraux ou périurbains, surtout en lien avec des politiques publiques, et à propos de demandes de justice principalement allocative, procédurale et de reconnaissance. La place des rapports de pouvoirs dans la reproduction d’inégalités foncières et la production de nouveaux sentiments d’injustice par l’action publique locale est une dimension relativement absente des travaux sur la land justice. Notre propos permet ainsi d’enrichir ce cadre théorique pour analyser des revendications sans lien avec des dynamiques traumatisantes telles que la colonisation. En miroir, il apparaît néanmoins intéressant d’étendre la réflexion aux demandes de justice corrective (en France d’outre-mer) et sur le plan de la reconnaissance (dans les relations entre État central et populations locales ou du point de vue de l’accès des minorités au foncier), mais aussi du foncier urbain (voir le projet de thèse de Youness Achmani sous la direction de José Serrano, à l’UMR CITERES de l’université de Tours). Les travaux à venir nécessitent donc des approches interdisciplinaires, associant au moins géographie, histoire et anthropologie.

Remerciements

Une partie des recherches ayant abouti à cet article a été financée par l’Agence nationale de la recherche (ANR) dans le cadre du projet JASMINN n^o ANR-14-CE18-0001.

Les auteurs remercient Jean-Philippe Colin pour sa relecture critique d’une première version de cet article, les deux relecteur.trice.s anonymes de JSSJ pour la qualité de leurs suggestions, ainsi que les organisateurs de l’atelier franco-américain « Agriculture, Land, and Food Justice in Metropolitan Areas », tenu à Portland (Oregon) les 15 et 16 mai 2018, pour l’intérêt des échanges autour de la notion de land justice. Cet article a également bénéficié des discussions lors de sa présentation au colloque « Approches critiques de la dimension spatiale des rapports sociaux : débats transdisciplinaires et transnationaux » ayant eu lieu à Caen du 26 au 28 juin 2019.

Pour citer cet article

Baysse-Lainé Adrien, Perrin Coline, « Inégalités et rapports de domination dans la gestion du foncier agricole en France au prisme de la justice foncière et de la land justice » [« Inequities and relations of domination in farmland management in France through the prism of justice foncière and land justice »], Justice spatiale | Spatial Justice, n^o 16, 2021 (http://www.jssj.org).