Introduction

La présente contribution interroge la justice spatiale pensée dans la complexité d’un monde où les échelles géographiques interfèrent les unes avec les autres et articulent entre eux les faits qui s’y produisent. Parce que les progrès techniques réduisent les distances et parce que l’Histoire modifie le maillage politico-administratif ainsi que la hiérarchie des territoires politiques, il faut voir ces échelles non pas comme des données naturelles, mais comme des constructions sociales qui se transforment avec le temps.

Que signifie, dans ces conditions, un changement d’échelle géographique ? Est-ce simplement un changement de focale permettant de repérer sur un espace réduit les détails que n’autorise pas un champ de vision plus large, ou, à l’inverse, de sacrifier les détails pour avoir une vue d’ensemble ? La technique photographique parlerait de la définition du cliché pour indiquer la finesse du grain et donc la précision des tracés. Mais la vertu heuristique de la démarche multiscalaire ne se limite pas à la qualité de la description. Comme une photographie du très petit – l’image donnée par un microscope – ou du très grand – l’image donnée par un télescope – fait découvrir des réalités invisibles à l’œil, les variations d’échelle géographique ne font pas que contextualiser ce que l’on voyait déjà. Elles mettent en évidence de nouveaux facteurs explicatifs et de nouveaux acteurs sociaux. Le multiscalaire est donc moins un procédé d’exposition qu’une méthode de recherche pour explorer et décrypter la complexité du réel.

Comprendre l’imbrication des échelles géographiques est donc une nécessité pour saisir ce qu’est la justice spatiale. Pour ce faire, on partira ici d’un cas d’école particulièrement éclairant, la crise de la Catalogne, où les différentes parties en présence invoquent des échelles géographiques spécifiques à l’appui de revendications qu’elles estiment justes ! Ensuite, inspirée par la Théorie de la Justice du philosophe John Rawls (1971), viendra l’interrogation sur le positionnement théorique adéquat pour analyser ces problèmes en termes d’équité. L’impasse du localisme conduira ensuite à viser une meilleure compréhension du multiscalaire et enfin à voir s’il offre des cadres spatiaux propices à l’action en faveur du juste.

Un cas d’école : la crise catalane

La crise politique née en Catalogne pour ou contre son maintien en Espagne constitue une sorte de cas d’école sur l’emboîtement des échelles géographiques et l’intrication des questions économiques avec les questions directement politiques[1].

On sait que la Catalogne est une des régions les plus riches d’Espagne. Sur seulement 6 % du territoire espagnol, elle concentre 7,5 millions d’habitants en 2017, soit 16 % de la population totale, et produit 19 % du PIB national. C’est dire que le PIB par habitant (28 600 euros en 2016) y est sensiblement supérieur à la moyenne nationale (24 000). Dépassé seulement par Madrid, le Pays Basque et la Navarre, il représente environ 1,5 fois le PIB par habitant de l’Andalousie et même 1,7 fois celui de l’Extremadure. De plus, la composition du PIB désigne la Catalogne comme une région puissante dans les industries mécaniques, en particulier la construction automobile, et les branches de haute technologie, notamment les biosciences. Son dynamisme économique lui vaut de connaître un chômage très inférieur à la moyenne espagnole – 13 % contre 17 % en 2017 – et d’assurer le quart des exportations du pays. Enfin, non moins important, la Catalogne reçoit environ 18 millions de touristes étrangers chaque année, soit 25 % du total espagnol.

Tous les indicateurs concordent : la Catalogne est une région relativement riche et Barcelone une métropole majeure, ouverte sur le monde et capable de se mesurer avec les grands centres de décision européens. Son prestige tient à sa créativité culturelle, à ses universités (c’est une destination importante des échanges universitaires Erasmus), à ses maisons d’édition. Son image de ville jeune, moderne et attractive a été reconnue et consolidée par les Jeux olympiques de 1992. Son dynamisme s’enracine dans une culture propre portée par une langue, le catalan, et donc une identité collective qui s’affirme distincte de l’identité castillane. La dictature franquiste et son centralisme avaient exacerbé ce sentiment dans une ville qui fut le dernier bastion républicain à tomber devant les troupes rebelles, en janvier 1939. Malgré le retour de la démocratie et l’autonomie des régions acquise en application de la Constitution de 1978, les indépendantistes y ont été de plus en plus nombreux. Leur argument principal tient dans le fait que la Catalogne contribue au budget espagnol dans une proportion supérieure à ce qu’elle en reçoit : ce qui est donc appelé déficit budgétaire avec l’État central est estimé selon les sources entre 10 et 16 milliards d’euros par an. Autrement dit, et bien que ces chiffres disent l’incertitude du calcul, beaucoup de Catalans considèrent qu’ils sont pillés par les régions pauvres et les indépendantistes ne veulent plus que la Catalogne paie pour l’Andalousie.

En fait, la position des indépendantistes s’avère complexe à l’examen des résultats électoraux. Le 1^er octobre 2017 a été tenu, non sans heurts avec les autorités de l’État central, un référendum d’autodétermination jugé illégal dès avant sa tenue par le Tribunal constitutionnel, et donc invalidé par la suite. Sur 10 votants, 9 s’étaient alors prononcés pour une République indépendante. Mais cette majorité écrasante était trompeuse car seulement 42 % des électeurs inscrits avaient participé au scrutin, les unionistes, c’est-à-dire les partisans du maintien dans l’Espagne, ayant boudé les urnes pour ne pas cautionner une consultation contraire à la loi. Du résultat, on peut certes dire que les partisans de l’indépendance sont nombreux. Impossible, en revanche, de prétendre qu’ils seraient majoritaires. Les élections du 21 décembre 2017 pour le Parlement de Catalogne allaient le montrer. Avec 70 sièges sur 135 à pourvoir, les partis sécessionnistes ont obtenu la majorité absolue dans l’assemblée… mais sans avoir la majorité en voix dans le corps électoral. Et c’est là qu’une analyse géographique des votes éclaire une affaire passablement compliquée où les appartenances partisanes traditionnelles (la gauche, la droite) ont été brouillées par la question de l’indépendance. Comme il y a deux camps, les unionistes et les sécessionnistes, il y a deux Catalognes, d’une part celle de la façade littorale urbanisée et industrialisée et, d’autre part, celle de l’intérieur plus agricole. La première est la Catalogne riche qui a voté pour les candidats unionistes (Ciudadanos, PSC, Parti populaire de Catalogne). La seconde est la Catalogne pauvre qui a voté pour les candidats indépendantistes (Gauche républicaine de Catalogne, Catalunya si, Ensemble pour la Catalogne). Or, ce que les sécessionnistes dénoncent, à savoir le fait que la Catalogne serait exploitée par les autres régions de l’Espagne parce qu’elle partage avec ces dernières la richesse produite sur son sol, trouve sa réplique à l’échelle de la Catalogne elle-même, la partie la plus développée partageant la richesse qu’elle produit avec le reste de la province et abondant les finances de la Generalitat au-delà de la part qu’elle en reçoit. Barcelone et son aire métropolitaine apportent 87 % des recettes fiscales de la province et en reçoivent 59 % des dépenses. Paradoxe, la Catalogne qui partage veut rester espagnole tandis que la Catalogne qui reçoit se croit exploitée et veut l’indépendance. Paradoxe seulement apparent car la Catalogne riche du littoral voit tout ce qu’elle perdrait à s’isoler de l’Espagne et de l’Union européenne, alors que la Catalogne pauvre de l’arrière-pays voudrait ne pas partager avec d’autres territoires de la péninsule les ressources qui lui viennent précisément de la partie la plus développée de la région. L’égoïsme territorial ne consiste pas, dans ce cas, à refuser de partager une richesse que l’on produit, mais une richesse que l’on reçoit. Pour défavorisée qu’elle soit, la Catalogne pauvre est une périphérie interne qui bénéficie des retombées financières venues du centre – Barcelone et le littoral – et qui souhaiterait en circonscrire les effets à son périmètre, aux dépens des autres régions espagnoles qui, désormais étrangères, seraient alors réduites à l’état de périphérie externe.

Le jeu des échelles et des frontières permet ainsi de mieux comprendre la justice spatiale dans sa dimension distributive. Les sécessionnistes pensent à l’échelle de la seule Catalogne, sans voir le danger qu’un pareil repliement constituerait pour la partie la plus développée de la région et, par voie de conséquence, pour toute la région, y compris sa partie moins développée. Les unionistes, eux, pensent à une Catalogne insérée dans une économie mondialisée et ouverte à l’idée d’une solidarité territoriale nationale. Mais, la justice distributive n’épuise pas le concept de justice. Compte aussi, au moins autant, la justice comme reconnaissance des personnes, de leur égale valeur d’existence et donc de leur droit égal à participer à la sphère publique. Cela passe par le respect des identités et, en cette matière, l’usage du catalan dans l’administration et l’éducation vaut garantie que la spécificité culturelle de la région n’est en rien menacée. De plus, dans l’ordre politique, le système électoral de la Catalogne déforme profondément ce que veulent les citoyens. Le fait a été dit plus haut, les sécessionnistes sont majoritaires en sièges, mais minoritaires en voix. Le découpage des circonscriptions assure en effet une surreprésentation à l’arrière-pays, plus rural, et une sous-représentation au littoral, plus urbanisé. Il faut 48 521 votes pour élire un député à Barcelone et 31 317 à Tarragone, contre 30 048 à Gérone… et seulement 20 915 à Lerida. Le principe démocratique selon lequel un homme égale une voix est complètement détourné quand toutes les voix n’ont pas le même poids dans le résultat final, faisant ici qu’un électeur de Lerida pèse beaucoup plus qu’un électeur de Barcelone. Or, dans la province de Barcelone, les suffrages unionistes sont plus nombreux (46 % des voix aux élections législatives pour le Parlement régional) que les sécessionnistes (44 % des voix) : si tous les citoyens de Catalogne étaient égaux devant le vote, les séparatistes seraient minoritaires en sièges dans l’hémicycle comme ils le sont en voix sur le terrain.

Dans ces conditions, il n’est pas étonnant que les citoyens du littoral réagissent et fassent valoir leur droit à rester Espagnols. Apparu en 2012 sous la forme d’une plaisanterie destinée à moquer les sécessionnistes, le néologisme Tabarnia désigne maintenant un territoire et un mouvement qui gagne en audience et en crédibilité politique. L’acronyme est construit à partir de Tarragone et de Barcelone. C’est le territoire littoral organisé par ces deux villes, la Haute Tabarnia sous l’influence de Barcelone et la Basse Tabarnia sous celle de Tarragone. L’ensemble, soit dix comarcas (cantons) représente 5 422 km² et 6,1 millions d’habitants, le reste de la Catalogne s’étendant sur 26 473 km² pour une population de seulement 1,4 million d’habitants. En Tabarnia, le PIB par habitant dépasse fortement les 28 600 euros de la moyenne catalane mentionnée plus haut. Dans le reste de la région, il n’atteint pas 23 000. Les partisans de Tabarnia retournent contre les sécessionnistes les arguments avancés en faveur de la sécession. Les sécessionnistes refusent que la Catalogne paie pour l’Andalousie. Les Tabarniens leur répondent : pourquoi Tabarnia qui produit l’essentiel de la richesse catalane devrait-elle payer pour la Catalogne intérieure ? De là à revendiquer une nouvelle sécession, il n’y a qu’un pas franchi par les plus déterminés : au cas où la Catalogne obtiendrait l’indépendance, faire que Tabarnia s’en détache et reste espagnole sous le statut de communauté autonome, dispositif prévu par l’article 143 de la Constitution et déjà mis en œuvre à Madrid ainsi que dans quelques autres villes. La réponse est de nature à décrédibiliser l’argumentaire des indépendantistes. Elle met en évidence que refuser la solidarité entre les territoires constitue un formidable danger car pourquoi s’arrêter dans la fragmentation territoriale alors que certaines municipalités de Tabarnia sont plus nanties que d’autres et qu’il en va exactement de même dans la Catalogne de l’arrière-pays. On entre alors dans une spirale sans fin qui met à mal l’idée du vivre ensemble… et comment vivre si ce n’est ensemble, c’est-à-dire dans une citoyenneté qui est nécessairement aussi une concitoyenneté, ou, pour dire autrement, selon un contrat social implicite concrétisé dans un contrat territorial ?

Un positionnement rawlsien : partir du mondial et aller au local

On a ouvert le propos sur le cas de la Catalogne, mais c’est pour montrer qu’il est impossible d’en rester à l’échelle locale ou régionale si l’on veut raisonner sur ce qui est juste et décider en conséquence de la politique à conduire. La crise catalane, du moins, est riche d’enseignements à cet égard. Elle montre d’abord qu’un maillage fin des territoires fait le lit de l’injustice spatiale : par logique géométrique et en l’absence de péréquation financière – laquelle ne peut être décidée que par une autorité publique surplombant les territoires contributeurs et les territoires bénéficiaires – la fragmentation territoriale en cellules distinctes fait que les niveaux de vie de chacune de ces cellules s’écartent de la moyenne. Une question importante est alors celle de l’échelle géographique à laquelle doit être pensée équitablement « la répartition des avantages et des charges de la coopération sociale », pour reprendre les termes par lesquels John Rawls définit la justice distributive. Ce qui apparaît aussi, c’est le poids des représentations spatiales dans l’idée que les acteurs sociaux se font du juste. La personne qui regarde le monde depuis sa fenêtre limite son champ de vision à l’échelle géographique qui lui apparaît, à tort ou à raison, comme la plus conforme à son intérêt. Elle s’enferme très vite dans le localisme et, faute de prendre en compte les autres champs de vision possibles, elle se met dans l’impossibilité de dire le juste. Mais la justice implique de faire plus qu’un arbitrage entre les intérêts en présence, ou, pour dire mieux, elle implique de faire autrement. En l’espèce, la thèse ici défendue considère qu’il faut partir de l’échelle mondiale pour se mettre en capacité de qualifier sur le plan de l’éthique les configurations géographiques d’échelles inférieures.

Pourquoi penser la justice d’abord à l’échelle mondiale ? Pour les trois raisons que voici : d’abord parce que l’échelle mondiale concrétise l’universalisme, ensuite parce qu’elle invite mieux que d’autres à la pratique du voile d’ignorance, enfin parce que la mondialisation inégalitaire constitue la structure de base fondamentale sur laquelle fonctionnent nos sociétés. On aura reconnu l’inspiration du propos, et même la terminologie empruntée à la Théorie de la justice. De fait, la présente réflexion revendique explicitement un positionnement rawlsien et entend mieux comprendre le multiscalaire à travers les principes énoncés par John Rawls, fût-ce en les discutant Les raisons qui donnent la priorité à l’échelle mondiale sont imbriquées les unes dans les autres et doivent être examinées conjointement. On sait que la théorie rawlsienne tire son universalisme de sa procédure rationnelle d’énonciation. Elle dit les principes de justice avant l’observation des faits de façon à ce que la qualification éthique de ces derniers soit indemne de toute appréciation liée aux pratiques sociales en vigueur. Cette façon de faire implique ce que John Rawls appelle le « voile d’ignorance », c’est-à-dire une distance méthodologique que le sujet établit avec sa situation personnelle pour dire le juste sans être influencé par celle-ci. Derrière le voile d’ignorance, ne sachant rien des inégalités qui existeront dans le monde réel, si ce n’est qu’elles existeront, la seule réponse rationnelle est que les moins bien lotis soient traités le mieux possible. Il faut donc porter au maximum la part de ceux qui ont le moins, c’est-à-dire maximiser le minimum : le maximin est ainsi un principe de justice universel qui doit être mis en pratique selon le contexte du lieu et du moment, mais qui vaut partout. La justice distributive consiste donc à optimiser les inégalités au bénéfice des plus modestes, une fois assurée la nécessaire égalité des chances. Quelle application donner à ce principe sur le plan géographique ? Ne sachant pas où je verrai le jour, je considère rationnellement comme juste que le maximin soit respecté à l’échelle de la planète. C’est rationnel et conforme à mon intérêt puisque le hasard me vaudra peut-être de vivre dans la région la plus pauvre du pays le plus déshérité… lequel en application du maximin, devra être porté au niveau de bien-être le plus élevé possible. Le point important reste celui-ci : se prémunir contre le localisme et raisonner à l’échelle mondiale est donc un positionnement méthodologique cohérent avec l’idée de « voile d’ignorance ». Ajoutons que le moment de notre passage sur terre nous étant inconnu, nous devons appliquer le principe du maximin dans le temps et vouloir que chaque époque soit la mieux traitée possible dans les limites des intérêts des autres périodes. À l’idée de justice spatiale fait donc complément logique l’idée de justice intergénérationnelle contenue dans le concept de développement durable. Ces considérations interdisent de tenir a priori pour injuste le fait qu’existent des inégalités de développement entre les lieux, mais, en revanche, elles obligent à qualifier d’injustes celles de ces inégalités qui pourraient être évitées… c’est-à-dire beaucoup.

Le principe débouche sur une foule de questions majeures. Est-il juste que le hasard de la naissance vous fasse vivre dans l’opulence ou dans la pauvreté, en Catalogne ou en Andalousie, à Barcelone ou dans l’arrière-pays, restant entendu qu’il n’y a pas de déterminisme du lieu et que la question ne prend sens que croisée avec la structure sociale et la place qui y est faite à chacun ? Est-il juste que les niveaux de rémunération du travail varient dans de grandes proportions selon les lieux ? Est-il juste que les aménités environnementales bénéficient à certains et que les nuisances en pénalisent d’autres ? Répondre, c’est évidemment dire que non, ce n’est pas juste. Et alors, si nous habitons en Catalogne, nous ne pouvons tenir un raisonnement détaché des déséquilibres mondiaux. Nous ne pouvons pas faire comme si nous n’étions pas aussi Espagnols et Européens, comme si nous ignorions la coupure du monde entre pays du Nord et pays du Sud ou comme si nous pouvions ne pas tenir compte des générations à venir. Ce qui est juste et rationnel, ou, dans une formulation ralwsienne, ce qui est juste parce que rationnel, c’est, au contraire, de replacer notre situation dans son contexte et prendre acte que l’organisation de l’espace mondial est une structure de base pour nous comme pour tous.

Survient alors une difficulté d’importance qui concerne directement la question des échelles et qui touche à la cohérence de la théorie rawlsienne dont se réclament ces lignes : John Rawls lui-même applique sa théorie qu’il dit universelle dans le cadre des États plutôt qu’à l’échelle du monde. À lire Le droit des gens dans lequel il s’efforce d’accorder l’universalisme de sa Théorie de la justice avec la réalité d’une planète divisée en États, on ne peut contester que le problème se pose. John Rawls se fait l’avocat d’un universalisme pluraliste, c’est-à-dire reconnaissant la diversité des sociétés. De fait, que le monde soit divers mérite d’être reconnu comme une richesse collective que l’universalisme ne saurait supprimer sans un grave dommage pour tous. Mais, concilier le particulier et l’universel suppose que le particulier ne contrevienne pas à l’universel et, donc, que les pratiques sociales propres à un groupe ou les lois propres à un État ne soient pas contraires aux valeurs reconnues comme universelles et que, d’ailleurs, tous les États membres de l’ONU ont formellement admis comme telles. Comme le principe juridique de la hiérarchie des normes veut qu’un décret ne soit pas contraire à la loi, ni celle-ci à la Constitution, laquelle ne doit pas être contraire à la Déclaration des droits, l’idée de hiérarchie des normes éthiques accepte la diversité des usages sociaux si, et seulement si, ces usages ne vont pas contre les principes universels. Or, s’il est bien de vouloir faire entrer les principes dans la réalité politique, certaines formulations de John Rawls donnent à craindre que sa recherche d’une « conception politique du droit et la justice qui s’applique aux principes et aux normes du droit international et à sa pratique » (Rawls, 1996, p. 45) ne passe par le renoncement à l’universalisme. Dans Le droit des gens, John Rawls distingue en effet les États qu’il qualifie de bien ordonnés et les États qu’il dit « hors la loi ». Les premiers comptent eux-mêmes d’une part les sociétés libérales fonctionnant dans le respect des droits humains et de l’égalité citoyenne et, d’autre part, les sociétés hiérarchiques qui, sans reconnaître les partenaires sociaux comme des citoyens égaux, ont néanmoins une conception de la justice visant le bien commun. La cohabitation pacifique de ces deux systèmes est possible si tous les États renoncent aux visées expansionnistes tout en gardant le droit à l’autodéfense en cas d’agression et si, à l’interne, ils respectent les droits humains fondamentaux. Au contraire, les États hors la loi n’ont aucune conception de la justice – ainsi en a-t-il été de l’Allemagne nazie et en est-il des États totalitaires – et font montre d’un comportement expansionniste – ce qui est le propre des constructions impériales, y compris des empires coloniaux dans lesquels les États européens ont bafoué les valeurs égalitaires dont ils se réclamaient pourtant. Mais, dire qu’un État puisse être bien ordonné, même s’il abrite une société hiérarchique, parce qu’il s’organise en fonction d’une conception de la justice visant le bien commun et parce qu’il respecte les droits humains fondamentaux s’accorde mal avec l’universalisme et comporte même des contradictions internes. John Rawls écrit, en effet, que « les sociétés hiérarchiques sont bien ordonnées par référence à leurs propres conceptions de la justice » (Rawls, 1996, p. 82). Mais, respecter les droits humains fondamentaux a-t-il un sens si on accepte l’inégale qualité des personnes, en contradiction avec le principe énoncé dans la Théorie de la Justice de l’égale valeur d’existence des partenaires sociaux ? Cela vaudrait renoncement à l’universalisme et acceptation du communautarisme puisque la conception de la justice est particulière à la société considérée. Il ne faut donc pas interpréter cette affirmation comme un principe qui légitimerait le communautarisme, mais comme le simple constat de l’existant et admettre que cet existant, contraire aux principes rawlsiens, est le réel qu’il s’agit de comprendre pour être en capacité de le transformer. Au final, énoncer d’abord une Théorie de la justice antérieure à l’observation du réel et analyser ensuite le réel pour le qualifier sur le plan de l’éthique, cela ne comporte pas de contradiction dans la démarche. C’est identifier l’injuste sur la base claire d’un juste rationnellement défini.

Micro-justice et macro-justice : penser le multiscalaire

Dans un réel multiscalaire, les interférences et les contradictions entre le local et les autres échelles géographiques conduisent à aborder les rapports entre ce qui relève de la micro-justice et ce qui relève de la macro-justice. Par micro-justice, il faut entendre la justice à l’échelle locale ou micro-locale. Elle commence à l’échelle de l’intimité familiale et se poursuit avec le voisinage immédiat, le quartier, ou même un peu plus, le village ou l’agglomération urbaine. En revanche et comme son nom l’indique, la macro-justice vaut pour les niveaux supérieurs de l’échelle spatiale, du régional au national et jusqu’à l’échelle de la planète.

Le problème réside dans la non-congruence entre les échelles spatiales en matière de justice. Souvent, la micro-justice entre en collision avec la macro-justice. Mais, cette micro-justice en reste-t-elle alors vraiment une si tel est le cas ? Disons que la micro-justice est conditionnée par la macro-justice, et donc bridée par la macro-injustice dont elle peut éventuellement atténuer les effets négatifs sans jamais les gommer tout à fait. L’enseignement en offre une illustration. L’idée d’une école apportant aux enfants défavorisés ce qu’ils ne trouvent pas dans leur foyer est très séduisante. Beaucoup d’enseignants attachés aux valeurs républicaines s’efforcent de mettre en œuvre cette idée dans leur pédagogie : ils pratiquent une micro-justice. Cela étant, que pèse cette micro-justice, toujours bienvenue, si les structures de base du système d’enseignement et plus généralement du système social ne sont pas elles-mêmes justes, en l’occurrence si l’égalité des chances n’est pas respectée et si l’institution scolaire dans sa globalité est faite pour consolider les hiérarchies au lieu de viser le maximin. La réussite de certains élèves issus des milieux sociaux modestes ne doit pas masquer la réalité, à savoir que l’école reproduit les inégalités. La raison en est évidente : le système scolaire n’est qu’un sous-système du système social, et c’est donc ce dernier qui commande en dernier ressort.

Alors que l’enseignement donne à voir des pratiques de micro-justice bridées par la macro-injustice du système entendu comme structure de base, la géographie de la santé donne en France une illustration différente des contradictions entre les échelles de justice : une micro-justice qui aggrave la macro-injustice. Pour des raisons qui tiennent à un certain malthusianisme dans la formation des médecins et à leur liberté d’installation dans un contexte démographique de vieillissement augmentant les besoins, la répartition géographique des praticiens est très inégale sur le territoire. Se sont créés dans certaines campagnes, et même parfois en milieu urbain, des déserts médicaux où il est malaisé de trouver un généraliste disponible, et a fortiori un spécialiste. Pour répondre aux besoins et réduire les inégalités dans l’accès aux soins, des collectivités territoriales et des hôpitaux publics font venir des médecins étrangers. En réduisant de cette manière l’injustice que subissent les patients de certains territoires en France, on aggrave l’injustice à l’échelle internationale. Quand les praticiens concernés viennent d’un pays relativement démuni – de fait, beaucoup sont Roumains – on fait supporter à un pays pauvre les frais des longues études universitaire d’étudiants en médecine qui, une fois formés, ne soignent pas leurs compatriotes. La même critique vaudrait pour le système de santé britannique et d’autres. Cette question s’inscrit dans le problème plus général de la fuite des cerveaux qui veut que, à l’échelle du monde, c’est le Sud qui aide le Nord. Produire le juste de cette façon dans les pays riches, c’est produire l’injuste à l’échelle du monde… mais c’est bien l’organisation du monde, autrement dit une structure de base injuste, qui conduit aux décisions prises aux échelles inférieures.

Généraliser le propos, c’est poser la question suivante : la justice à l’intérieur d’un territoire peut-elle se faire aux dépens de ceux qui résident hors du périmètre considéré ? À l’échelle internationale, est-il juste d’assurer des conditions de vie relativement bonnes à tous les résidents d’un pays si c’est par des moyens qui lèsent les habitants d’autres pays, ou du moins certains d’entre eux : faibles prix des matières premières, bas salaires, concentration des nuisances. La réponse est dans la question : c’est non ! La justice distributive dans les pays du Nord, au demeurant très imparfaite, n’est pas une justice quand elle est réalisée au prix du dumping social et environnemental dans les pays du Sud. Externaliser au-delà des frontières les coûts et concentrer à l’interne les avantages constitue en amont une profonde injustice qui invalide sur le plan éthique les redistributions éventuellement faites en aval. C’est porter à son paroxysme le comportement nimby (not in my backyard) consistant à refuser chez soi les charges d’une opération ou d’un système dont on confisque les avantages. C’est acheter la paix sociale avec l’argent des autres, l’injustice consistant à distribuer sur un territoire, fût-ce d’une façon égalitaire, une richesse prélevée indûment ailleurs[2], sauf, bien évidemment, s’il s’agit que le riche aide le pauvre, mais alors le prélèvement n’est pas indu. Inversement, un aménagement utile à l’échelle d’un État – un aéroport, un barrage hydro-électrique ou tout autre grand équipement – impacte directement un lieu précis et peut constituer une injustice envers ses habitants, mais le problème n’est pas exactement identique car l’intérêt général est alors mieux identifiable et les indemnisations, si la procédure est faite correctement, rétablissent la justice[3].

Prioritaire parce qu’elle est celle de la structure de base fondamentale, l’échelle mondiale est la moins soumise à une autorité légitime ! La mondialisation soumet de plus en plus le sort des hommes à ce qui se passe à l’échelle de la planète et les rapproche par les nouveaux moyens de communication et d’information. Cette intégration des lieux, inégalitaire, fait que le monde est peut-être devenu le village que nous décrit Marshall McLuhan (McLuhan, 1967), mais un village qui n’aurait pas de maire à sa tête ! C’est que, Hubert Vedrine (ministre français des Affaires étrangères de 1997 à 2002) l’a souvent souligné, malgré l’usage courant du terme, il n’y a pas de communauté internationale à strictement parler. Fait défaut pour cela une convergence d’intérêts entre les États suffisante pour créer entre eux une véritable communauté à l’échelle du monde.

La conséquence évidente est que les biens publics mondiaux ne sont pas administrés au bénéfice de tous les habitants de la planète, ou pas administrés du tout. Qu’il s’agisse de biens physiques – l’océan, la qualité de l’air, l’environnement, la biodiversité – ou des biens immatériels – la paix, la sécurité, la santé publique – la justice voudrait que tous les hommes y aient accès et qu’aucun État ne se les approprie ou ne les détériore. Pour la raison évidente que ces biens publics sont mondiaux, il serait logique et de l’intérêt collectif que leur gestion soit faite à l’échelle mondiale. Or, il n’en est rien. Certes, et ce n’est pas rien, l’Organisation des Nations unies existe, en charge du maintien de la paix, et, à travers ses agences, de beaucoup d’autres questions d’importance majeure. Mais l’efficacité de ces organismes dépend de la bonne volonté des États membres. Les enjeux mondiaux et de long terme se heurtent donc aux rivalités entre les États et au rapport de forces qui existe entre eux. Parler d’incohérence d’échelles, c’est édulcorer ce qui est plutôt une injustice commise par les États les plus puissants.

Parce que les États exercent, par définition, une fonction de souveraineté, les frontières qui les séparent constituent les discontinuités spatiales majeures en matière fiscale, sociale et environnementale. Dans une économie mondialisée, une frontière est un outil pour produire l’injustice au bénéfice de ceux, firmes multinationales et personnes physiques, en capacité d’en tirer profit. On sait que les firmes multinationales sont devenues telles pour réaliser des surprofits à travers les manipulations comptables qu’elles nomment du doux euphémisme d’optimisation fiscale : le territoire réticulaire de ces firmes n’est pas indépendant des territoires étatiques, mais s’y inscrit pour échapper à l’impôt. Est-ce juste ? Clairement non. Est-ce légal ? Pas toujours. Bien entendu, les filiales à l’étranger n’ont jamais été interdites, mais créer des filiales boîtes à lettres qui n’ont pas de véritable fonction autre que de soustraire à l’impôt des bénéfices réalisés ailleurs, c’est mettre en place un dispositif qui a pour objectif de commettre une infraction : il y a alors abus de droit susceptible d’une qualification pénale. La mondialisation confère ainsi au maillage politique de la planète une nouvelle signification. Concrétisant la territorialité des lois, les frontières créent l’hétérogénéité juridique de la planète et, paradoxalement, elles accélèrent du coup la mondialisation. Pour bien comprendre, se représenter une planète sans frontière est un détour méthodologique utile[4]. L’absence des frontières veut dire qu’il y aurait partout la même loi. Avec des conditions identiques partout pour les impôts, pour les salaires, pour la protection sociale et pour l’environnement, quel avantage y aurait-il à délocaliser à des milliers de kilomètres la fabrication de biens destinés à une clientèle proche ? Aucun. Ne seraient pris en considération que les faits objectifs tels que les facteurs naturels (les matières premières, les sources d’énergie), la répartition de la population et les distances. En toute logique, les échanges internationaux seraient moindres. On objectera qu’une telle configuration serait impossible dans un système capitaliste qui produit l’inégalité des territoires et qui, par un effet de retour, utilise cette inégalité pour fonctionner. Soit, mais cela n’interdit pas de penser à ce que serait une configuration différente si cela permet de mieux comprendre la configuration existante. En tous les cas, c’est une illusion de croire que les frontières constitueraient des entraves à la mondialisation. Dans le monde post-westphalien où la souveraineté des États est battue en brèche par le pouvoir des firmes multinationales, les frontières étatiques ont l’effet inverse. Elles font le lit de la mondialisation et surtout, elles font de celle-ci un processus injuste. Le cas limite est celui des paradis fiscaux où les grandes entreprises et les grandes fortunes dissimulent leurs avoirs. On a alors affaire au binôme infernal micro-territoire/macro-injustice.

Voir comment l’architecture institutionnelle des territoires produit l’injustice, si elle résulte ou non d’un processus démocratique et en quoi elle influe sur la qualité de vie des individus, c’est donc analyser une structure de base pour une approche spatiale de la justice qui ne saurait se limiter à sa dimension distributive. C’est ce que Nancy Fraser met en évidence quand elle reconnaît le même droit pour tous à participer à la sphère politique et à décider en fonction de l’intérêt général. Elle rejoint, ce faisant, le principe kantien de la finalité de la personne et le principe rawlsien de l’égale valeur d’existence des êtres humains. Mais, elle soulève aussi un problème difficile concernant la mise en œuvre de ces principes démocratiques sur le terrain : quel est le périmètre de l’intérêt général, et qui est légitime pour en dessiner les contours ? C’est également la question que pose Michaël Walzer lorsque, à partir de la maxime voulant que « ce qui touche tout le monde doit être décidé par tout le monde », il écrit :

« Mais à partir du moment où l’on commence à inclure tous les gens qui sont touchés ou affectés par une décision donnée, et pas simplement ceux dont les activités quotidiennes subissent les effets de cette décision, il est difficile de savoir où s’arrêter […] C’est ainsi que le pouvoir se trouve déplacé des associations locales et des communautés, et qu’il vient de plus en plus à résider dans une association qui inclut toutes les personnes intéressées – en l’occurrence l’État (et en dernier lieu, si nous poursuivons la logique de ce qui est susceptible de “toucher”, l’État mondial) » (Walzer, 2013, p. 405).

S’agissant du périmètre de l’intérêt général et donc du maillage politico-administratif examiné au regard de l’éthique, deux tendances contraires s’observent, l’une au regroupement et l’autre à la fragmentation. L’émergence de blocs économiques macro-régionaux est une tendance lourde de notre époque, l’Union européenne offrant l’exemple le plus convaincant d’une intégration réussie, malgré les turbulences subies à chacune de ses étapes, sa fragilisation par le départ annoncé du Royaume-Uni et, plus grave, le déficit démocratique de ses institutions. Il en est d’autres, notamment l’Aléna (Accord de libre-échange nord-américain) en Amérique du Nord, le Mercosul (Marché commun du Sud) et la CAN (Communauté andine) aujourd’hui associés dans l’Unasur (Union des nations sud-américaines) en Amérique du Sud. Ces intégrations produisent-elle plus d’égalité entre leurs habitants ou aggravent-elle les inégalités socio-spatiales internes ? Il n’existe sans doute pas de réponse uniforme à cette question, mais cette dernière a le mérite de dire dans quelle direction poursuivre les investigations : les économies les plus puissantes sont-elles les principales bénéficiaires du processus, comme donneraient à le penser l’Allemagne dans l’Union européenne, le Brésil dans le Mercosul et les États-Unis dans l’Aléna ? Mais, est-il certain que les pays périphériques de ces associations, le Mexique dans l’Aléna, le Paraguay dans le Mercosul et la Grèce dans l’Union européenne, iraient mieux s’ils n’y avaient pas adhéré ? La question peut être ainsi formulée : s’intégrer dans un ensemble dominé par un centre, est-ce faire le choix de devenir une périphérie interne entraînée par le centre, au moins à terme, et donc de vivre mieux que si l’on restait une périphérie externe. Autrement dit, l’intégration macro-régionale rapproche-t-elle du maximin à l’interne ? Et, si oui, éloigne-t-elle du maximin les pays situés en dehors ou certains d’entre eux ? Dans cette hypothèse, problème d’échelle récurrent, se trouve de nouveau interrogée la légitimité d’une justice spatiale organisée dans les limites d’un périmètre aux dépens de ceux qui résident au-delà.

La dynamique inverse, à savoir la fragmentation territoriale, n’est pas moins puissante. Amorcé à l’issue de la Grande Guerre par la création de nouveaux États en Europe centrale, le processus s’est poursuivi avec les décolonisations postérieures à la Seconde Guerre mondiale et s’est accentué avec le démembrement de l’Union soviétique et ses répercussions. On a vu plus haut l’exemple catalan, mais la liste serait longue ailleurs des aspirations au séparatisme : le Pays Basque en Espagne même, l’Écosse au Royaume-Uni, la Corse en France, le Québec au Canada… Comme le montre la Catalogne, il faut dans ces affaires considérer deux points distincts mais souvent imbriqués, la justice distributive d’une part et la reconnaissance des identités collectives d’autre part. Les Écossais qui militent pour l’indépendance veulent confisquer à leur profit les revenus du pétrole plutôt que les partager avec les autres Britanniques ; néanmoins, ils constituent une nation historiquement distincte de l’Angleterre et ils peuvent plaider leur cause au titre du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Qu’un référendum ait tranché en Écosse par la victoire des unionistes (2014) n’empêche pas que la question se trouve posée de nouveau par le choix exprimé à l’échelle du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne (2016) alors que, dans leur grande majorité, les Écossais ont voté, eux, en faveur du maintien dans l’Union. Même mélange d’égoïsme territorial et de revendication identitaire quand la Slovénie s’est dissociée de la Yougoslavie : une république fédérée relativement développée qui ne voulait plus payer pour le Monténégro, mais qui, aussi, ne se sentait aucune affinité culturelle avec les autres républiques réunies par les grandes puissances dans un État multinational sans l’avis des populations concernées. La dislocation de l’Union soviétique à l’initiative des républiques baltes confirme que le séparatisme s’alimente de revendications économiques et de revendications identitaires. Au demeurant, ces dernières peuvent être exclusives. Ainsi en est-il du mouvement nationaliste corse : bien que l’île risque d’y perdre beaucoup sur le plan économique, les partisans de l’indépendance appuient leur engagement sur le fait que, selon eux, il existerait un peuple corse qui, comme tel et comme tous les peuples, a droit à son indépendance[5].

Quelle que soit la réponse donnée à ces revendications, il est devenu politiquement impossible de les ignorer et de les taire aujourd’hui à une opinion publique informée en temps réel des affaires du monde et attachée aux valeurs démocratiques. De plus et paradoxalement, la mondialisation a indirectement accéléré l’émergence des séparatismes. La crainte, fondée ou non, que la mondialisation gomme les particularismes et produise une planète appauvrie sur le plan culturel, pousse en effet les hommes à renforcer leurs identités collectives locales et régionales pour mieux se différencier des autres. Par réaction à une échelle mondiale perçue comme menaçante, les échelles géographiques inférieures reprennent ainsi un poids qu’elles semblaient avoir perdu dans la perception que les hommes ont des territoires.

Agir dans le multiscalaire

S’il est vrai que chacun vit quotidiennement le local, la formule selon laquelle il faudrait penser global et agir local a le mérite de souligner qu’une intervention au niveau micro ne peut se dispenser d’une réflexion au niveau macro. Toutefois, s’il fait sienne l’idée que la macro-justice est une condition de possibilité d’une micro-justice véritable, l’individu attentif aux affaires du monde ne peut en rester là et tiendra qu’il faut à la fois penser et agir global et local.

Agir pour la justice à l’échelle du monde est chose à la fois difficile et prioritaire. C’est l’échelle qui conditionne tout le reste, a fortiori avec la mondialisation, et aussi celle qui semble échapper à l’emprise du simple citoyen. Mais, sous des formes différentes et parce que chaque échelle dispose d’une marge d’autonomie par rapport aux autres – le niveau macro conditionne les niveaux inférieurs mais ne détermine pas la totalité de ce qui s’y passe – il est possible de vivre la citoyenneté aux différents niveaux de l’échelle spatiale.

Le principe de subsidiarité, s’il est mis en œuvre dans l’administration des territoires, dit aussi comment l’exercice de la citoyenneté se module selon les échelles de gouvernement. Son idée est simple : ne dessaisir un groupe d’une compétence que dans le cas où un groupe de niveau supérieur est à l’évidence mieux à même d’exercer cette compétence. Cela constitue aujourd’hui un principe juridique de base des relations entre l’Union européenne et ses États membres. À l’intérieur des territoires étatiques, il prend la forme de la décentralisation qui attribue le pouvoir décisionnel aux citoyens des différents niveaux de l’administration territoriale dans les domaines de compétence à eux reconnus.

Bien évidemment, le problème n’est pas seulement technique. Demeure en effet posée une double question : d’une part, qu’est-ce qui relève de la décision locale et qu’est-ce qui doit relever d’un niveau supérieur, d’autre part, qui a la légitimité pour en décider et organiser en conséquence la hiérarchie des unités administratives. La question est donc fondamentalement politique car certaines forces sociales ancrent leur suprématie sur le contrôle de tel ou tel territoire. En France, on le sait, les révolutionnaires ont créé les départements dans un souci de rationalité et d’égalité entre les territoires, et aussi pour éviter que les forces réactionnaires ne fassent renaître la féodalité en activant les réseaux dont elles gardaient le contrôle à l’échelle de régions plus vastes. Au Brésil, c’est le municipe qui a été instrumentalisé par l’oligarchie foncière : posséder la terre, c’était aussi contrôler les hommes qui la cultivent et consolider son pouvoir local, dans un système où, longtemps, il allait de soi que détenir la propriété du sol et détenir le pouvoir ne faisaient qu’un.

Que les groupes dominants utilisent certaines échelles pour défendre leurs intérêts, cela validerait a contrario un positionnement rawlsien définissant dans l’équité la carte administrative et la répartition des compétences, ou, pour dire autrement la chose, organisant ces structures de base derrière un voile d’ignorance. Rêverie ? Non, mais référence permettant de qualifier au regard de l’éthique le maillage territorial existant, et outil pour déterminer dans quel sens le modifier.

Se déclarer « citoyen du monde » est une réponse donnée à l’absence d’autorité jouissant d’une légitimité démocratique à l’échelle mondiale. C’est aussi réagir contre l’injustice en quoi consiste le fait que les biens publics mondiaux ne sont pas gérés dans l’intérêt collectif et en vue du long terme. Cette citoyenneté virtuelle se concrétise notamment dans l’action des Organisations non gouvernementales (ONG). Présentes dans les trois domaines essentiels que sont l’action humanitaire, les droits humains et les problèmes environnementaux, elles choisissent pour beaucoup d’entre elles des noms qui affichent leur positionnement mondialiste : Médecins sans frontières, Médecins du Monde, Amnesty International. Devenues de grosses structures, elles sont insérées de plusieurs façons dans le jeu des acteurs mondiaux. Certaines bénéficient du statut d’observateurs à l’ONU, ce qui les conduit à opiner sur des sujets qui concernent la planète, à quoi s’ajoute, non moins précieuse, la fonction tribunicienne qu’elles exercent en tant qu’organisations indépendantes des États et donc plus libres de dénoncer ce qu’elles estiment devoir l’être.

C’est aux échelles inférieures que la citoyenneté passe du virtuel au réel et s’exerce notamment par le vote. En tant qu’institution détentrice de la souveraineté et reconnue par le droit international, l’État est le niveau territorial le plus important. Les États peuvent d’ailleurs appliquer une sorte de subsidiarité inverse[6] : en l’absence d’autorité supra-étatique pour traiter d’un sujet majeur et si un accord international concernant ce point n’est pas respecté, ils peuvent – doivent ? – s’emparer du problème. Le cas de la lutte contre le réchauffement climatique est ici exemplaire. On le sait, le Président Trump a décidé que les États-Unis quittent l’Accord international sur le climat signé à Paris en 2016. Ainsi, un bien public mondial d’importance vitale est menacé par un État qui défend son intérêt à court terme contre l’intérêt à long terme de toute l’humanité. Cela constitue évidemment une très grave injustice… et une décision tout à fait stupide car se soustraire à ses responsabilités en une telle matière, c’est agir contre tous : les autres… et aussi soi-même. Les autres États signataires ont alors pour seule réponse raisonnable le respect des engagements pris pour créer un rapport de forces capable de contraindre l’État récalcitrant.

Agir à un niveau inférieur pour changer la donne à un niveau supérieur est donc possible. En d’autres termes, la micro-justice peut avoir indirectement une influence sur la macro-justice. Agir dans le multiscalaire, c’est ainsi appliquer sa responsabilité dans les différents niveaux scalaires, selon les sujets que désigne le principe de subsidiarité, en sachant que les échelles interfèrent les unes sur les autres et que, pour bridée qu’elle soit par le cadre contraignant des échelles supérieures, la justice produite à un niveau ébranle le système dans son entier. Elle peut mettre en évidence l’injustice de certaines dispositions en vigueur ailleurs et donc accélérer la prise de conscience de ceux qui en sont victimes. Qu’une municipalité, par exemple, décide la gratuité des transports publics pour des catégories défavorisées ne manque pas d’interroger d’autres villes sur la pertinence de la mesure et d’y inciter les usagers à réclamer des mesures identiques. À une plus vaste échelle, cela fait poser la question de la mobilité comme un droit pour tous et fait comprendre son importance pour la recherche d’un emploi. Une mesure prise à une échelle peut ainsi exercer un effet de levier sur d’autres sujets et à d’autres échelles, la circulation de l’information à l’heure du numérique, permettant que l’aspiration à la justice progresse et ouvre la voie à la justice elle-même : la force des idées a toujours existé, mais les nouvelles techniques d’information et de communication la décuple. L’échelle micro-locale elle-même influe sur les échelles supérieures, y compris l’échelle mondiale lorsqu’il s’agit d’un haut-lieu, c’est-à-dire d’un lieu investi d’une charge symbolique puissante conférant à ce qui s’y passe et à ce qui s’y dit une portée sans égale. Un haut-lieu est aussi un haut-parleur, une caisse de résonance d’où l’on peut s’adresser au monde et par lequel le micro-local rejoint l’échelle mondiale.

Conclusion

La présente réflexion se doit de revenir à l’événement qui l’a fait naître : la revendication sécessionniste de certains Catalans et l’opposition des autres à une telle idée. Ce texte n’a pas la prétention de donner réponse à ce cas précis. Il s’agissait plutôt, à partir de cette affaire, de s’interroger sur le positionnement méthodologique à adopter pour identifier le juste dans l’enchevêtrement des échelles géographiques : comment traiter de la justice spatiale dans un monde globalisé que nous percevons comme un système, mais dont nous avons du mal à déchiffrer la complexité. Or, précisément, c’est parce que le monde est complexe que nous avons besoin de principes éthiques universels énoncées rationnellement en amont de l’observation des faits. Penser la justice dans un premier temps rend possible dans un deuxième temps d’intervenir le plus équitablement qu’il se peut dans le champ du réel, c’est-à-dire le champ du politique. Faire avec le réel – comment faire autrement ? – requiert de rester ferme sur les principes. On pensera que ces principes sont une utopie. Pourquoi pas ? Ils sont une utopie, mais positive et qui permet d’agir en gardant le cap, sans s’égarer dans les chemins tortueux du champ politique.

Procéder ainsi, c’est aller de l’abstrait au concret. C’est penser l’universel pour agir dans le particulier. C’est imaginer ce qui n’est pas pour mieux déchiffrer ce qui est et mieux concevoir ce qui pourrait être.

[1] On se limitera ici aux données permettant de comprendre la crise et d’en tirer des enseignements concernant la notion de justice spatiale. La documentation mobilisée est celle fournie par la presse espagnole, mais ne seront pas détaillées les péripéties du conflit politique qui oppose les indépendantistes catalans et le gouvernement central de Madrid.

[2] Forçons le trait pour bien comprendre : dirait-on d’un gang qu’il est honnête parce qu’il distribue équitablement entre ses membres le butin d’un hold-up ?

[3] Dans un tel cas, les personnes qui s’estiment lésées ne manquent pas de faire valoir leurs droits. En revanche, personne ne propose jamais de verser une contribution personnelle lorsqu’un aménagement collectif valorise son patrimoine.

[4] L’exercice a d’ailleurs le mérite de rappeler que la configuration géopolitique existante n’est pas la seule possible. Ce faisant, il met à mal l’argument des conservateurs selon lequel il n’y aurait pas d’alternative.

[5] La réponse donnée par le Conseil constitutionnel sur le plan du droit, selon laquelle il n’y a pas de peuple corse et seulement un peuple français dont la population de la Corse fait partie, n’a pas résolu le problème sur le plan politique.

[6] Bertrand Zuindeau a développé cette idée de « subsidiarité descendante » dans son article « Équité territoriale et développement durable, état des lieux théoriques et perspectives », in David Blanchon, Jean Gardin et Sophie Moreau (éd.), Justice et injustices environnementales, Paris, Presses universitaires de Paris Nanterre, 2012.