Partir de l’autonomisation du local pour interroger l’injonction au développement
Local autonomisation as a starting point for questioning the development imperative
Ce numéro prend pour point de départ la notion d’autonomie locale telle qu’elle est entendue par les organisations internationales (OCDE, 2006 et Conseil de l’Europe, 1985 pour les plus citées[1]). La définition de l’autonomie qu’elles proposent est essentiellement institutionnelle, recouvrant généralement deux éléments, identifiés par Clark en 1984 : le pouvoir d’initiative (la capacité du local en tant que niveau de gouvernement et ensemble d’institutions à mener à bien des tâches dans l’intérêt du local) et le pouvoir d’immunité (la possibilité du local à agir sans contrôle des niveaux supérieurs). Par « local », nous entendons ici l’ancrage spatial de proximité au plus près des injustices spatiales vécues et ciblées par les politiques de développement territorial. Ce « local » désigne préférentiellement les acteurs publics institutionnels (les collectivités territoriales), mais aussi des acteurs privés et associatifs qui se mobilisent pour appliquer, contester ou détourner les politiques de développement territorial (Madanipour et al., 2017).
The starting point for this issue of the journal is the notion of local autonomy as understood by international organisations (OECD 2006 and the Council of Europe 1985 being the most cited)[1]. The definition of autonomy that they employ is essentially institutional, generally covering two criteria, identified by Clark in 1984: the capacity for initiative (the capacity of the local level, as a layer of government and a set of institutions, to accomplish tasks of local interest), and the power of immunity (the possibility of local action without oversight by higher levels). By “local”, we mean here the spatial level closest to the spatial injustices experienced and targeted by territorial development policies. This “local” refers preferentially to the institutional public actors (regional authorities), but also private and civil society actors that seek to implement, oppose or divert territorial development policies (Madanipour et al., 2017).
La littérature scientifique a insisté sur les injonctions contradictoires auxquelles le « local » a dû faire face ces dernières décennies en Europe. En premier lieu, la politique néolibérale de réduction des dettes publiques a conduit les État-nations à se recomposer par des politiques successives de déconcentration, fusion, décentralisation (voir Brenner, 2004 par exemple), qui ont souvent signifié plus que leur disparition, un changement dans les modes de gouvernement des territoires. Si l’État-nation reste souvent décrit comme cadre-référent et donneur d’ordres principal, d’autres niveaux ont émergé : c’est le cas de l’Union européenne au niveau supranational, producteur de plus en plus important de normes, de cadres, de directives qui impactent la conception des politiques publiques de développement territorial (Evrard, 2015) ; et ce d’autant plus dans les contextes post-socialistes comme en Hongrie ou en Roumanie, où elle constitue l’initiatrice principale de l’action publique territoriale (comme le soulignent Tünde Viràg[2]* et Csaba Jelinek* dans ce numéro), quand bien même cette politique reste sujette aux filtres d’interprétation des États (ce que montrent bien Eniko Vincze*, Cristina Bădiță* et Iulia Hossu* dans ce numéro). Les niveaux local et régional sont aussi renforcés et se retrouvent positionnés comme l’échelon soi-disant plus juste de l’intervention publique[3].
The scientific literature emphasises the contradictory imperatives that the “local” has had to face in recent decades in Europe. To begin with, the neoliberal policy of reducing public debt has prompted nation-states to remake themselves through successive policies of devolution, fusion and decentralisation (e.g. see Brenner, 2004), which have often meant a change in the modes of territorial government rather than its disappearance. While the nation-state often continues to be described as the main frame of reference and source of control, other levels have emerged: one supranational level is the European Union, an ever more important generator of standards, frameworks and directives that affect the conception of public territorial development policies (Evrard, 2015). This is particularly salient in post-socialist countries like Hungary or Romania, where the EU constitutes the main initiator of territorial public action (as Tünde Viràg* and Csaba Jelinek* describe in this issue)[2], even though this policy continues to be filtered through the interpretative prisms of the member states (as clearly shown by Eniko Vincze*, Cristina Bădiță* and Iulia Hossu* in this issue). The local and regional levels have also been reinforced, and are positioned as the supposedly proper layers for public intervention[3].
Pour justifier ces transferts de compétence, l’action étatique seule est présentée comme insuffisante en termes de développement. Par exemple, la Commission européenne considère dans une communication intitulée « Accorder une autonomie accrue aux autorités locales dans les pays partenaires pour une meilleure gouvernance et des résultats plus concrets en matière de développement » que les programmes top-down et centralisés de développement territorial sont « insuffisants pour répondre aux complexités du développement local et de la lutte contre la pauvreté » (2013)[4].
To justify these transfers of prerogatives, it is argued that state power alone is insufficient to drive development. For example, the European Commission argues in a communication entitled “Empowering Local Authorities in partner countries for enhanced governance and more effective development outcomes” that “centrally-led, top-down development policies and programmes alone cannot succeed in addressing the complexities of sustainable development and fighting poverty” (2013).
En contrepoint, les autorités locales bénéficient d’un a priori positif. Censées être « plus proches des citoyens », elles auraient la « responsabilité de satisfaire leurs besoins premiers et d’assurer l’accès de tous aux services de base » (ibid.). Ce qui pousse Jaafar Sadok Friaa[5] à affirmer dans le cadre de l’élaboration du programme de développement urbain et de gouvernance locale pour la Tunisie : « Pour que la décentralisation fonctionne, les autorités locales doivent gagner en autonomie, en capacités et en responsabilités » (Banque mondiale, 2014).
In contrast, local authorities benefit from a positive outlook. Seen as being “closer to the citizens”, they would have the “responsibility to meet their primary needs and to ensure access to basic services for all” (ibid.). The latter view prompts Jaafar Sadok Friaa[4] to claim, in the context of the preparation of the programme of urban development and local governance for Tunisia: “In order for decentralization to work, local authorities must gain autonomy, capacities and responsibilities” (World Bank, 2014).
Ainsi dans leurs programmes de développement, les organisations internationales prônent-elles une gouvernance multi-niveaux qui renforce le pouvoir de l’échelon local, supposé plus légitime et plus efficace dans sa capacité à produire du développement. Plus d’autonomie locale serait ainsi synonyme de plus de justice distributive au profit des territoires locaux et de leurs populations. « Autonomiser » le développement produit alors un glissement de logique dans la conception du développement lui-même, celui-ci se voyant habillé d’une visée égalisante, si ce n’est nouvelle, du moins renforcée. En second lieu, ce rééquilibrage au profit du local serait également plus démocratique. En effet, il répondrait à une demande exprimée par les citoyens eux-mêmes : participer davantage à la prise de décision. C’est une des réponses apportées aux demandes très diverses d’autonomie accrue de certains territoires, populations et communautés qui semblent se multiplier à l’échelle internationale (Catalogne, Écosse, Québec, Nouvelle-Calédonie, Groenland par exemple…). Et les États-Nations de souvent choisir d’accroître l’autonomie pour éviter l’indépendance (Castellarin, 2018).
In their development programmes, international organizations thus advocate for multilevel governance that strengthens the power of the local level, which is supposedly more legitimate and more effective in its capacity to produce development. More local autonomy would thus be synonymous with more distributive justice for the benefit of local territories and their populations. “Autonomising” development then produces a logical shift in the conception of development itself, which gains the patina of a new, or at least stronger, equalising purpose. In the second place, this shift of balance towards the local is also seen as being more democratic. It is presented as a response to demands from citizens themselves to participate more in decision-making. This is one of the responses to the many claims for increased autonomy from specific territories, populations and communities that seem to be proliferating around the world (e.g. Catalonia, Scotland, Quebec, New Caledonia, Greenland…). And nation states often choose to grant greater autonomy to avoid independence (Castellarin, 2018).
Cette évolution est en particulier notable au sein de la politique territoriale européenne. Dans les prémices de la politique régionale européenne, dans les années 1970, les stratégies de développement territorial sont essentiellement organisées du haut vers le bas, et quasi systématiquement combinées à des aides d’État (Barca et al., 2012, p. 137). La Commission Européenne misait alors sur l’amélioration des infrastructures (transport, énergie, etc.) et l’intégration régionale pour réduire les écarts de développement entre les régions européennes (mesuré par le PIB). Elle a ainsi concentré son attention (et ses moyens[6]) sur les régions qualifiées de « moins favorisées » avant 2000, « en retard de développement » sur la période 2000-2006, puis de « moins développées » depuis 2007. À partir de 2009 et de la publication de son premier rapport, Fabrizio Barca[7] n’a eu de cesse de dénoncer l’approche surplombante de la politique régionale européenne et d’appeler à une approche par le bas, depuis le local, adaptée aux spécificités de chaque territoire, résumée par le terme « place-based approach »[8] (Barca, 2009). Ainsi, les autorités locales sont-elles incitées à concevoir et à mettre en place leur propre stratégie de développement territorial, les politiques européennes ou internationales venant en appui (Evrard, 2015). Elles sont, par là même, responsabilisées et placées en concurrence les unes avec les autres.
This trend is particularly evident in European territorial policy. In the infancy of European regional policy, in the 1970s, territorial development strategies were essentially top-down, and almost always combined with state subsidies (Barca et al., 2012, p. 137). At that time, the European Commission was betting on improved infrastructures (transport, energy, etc.) and regional integration to reduce the development gaps between European regions (measured by GDP). It therefore concentrated its attention (and its resources)[5] on regions that were defined before 2000 as “less favoured”, then as “lagging behind in development” over the period 2000-2006, and finally as “less-developed” since 2007. Since 2009 and the publication of his first report, Fabrizio Barca has constantly condemned the top-down direction of Europe’s regional policy and called for a “place-based approach”, i.e. one that is bottom-up and geared to the specificities of each territory (Barca, 2009).[6] Local authorities are thus encouraged to devise and implement their own territorial development strategies, with European or international policies playing a support role (Evrard, 2015). In the process, they are made accountable and placed in competition with each other.
L’autonomie est une notion multi-facettes et relationnelle. En la convoquant dans ce numéro, nous souhaitons en faire un outil englobant, permettant de prendre du recul par rapport aux politiques actuelles que l’on pourrait qualifier d’autonomisation du développement. Que produisent-elles en termes de justice spatiale du point de vue des sciences sociales (géographie, sociologie, anthropologie) et depuis un « local » (à partir d’observations de terrain) qui ne soit pas uniquement urbain ? Que produisent les approches faisant du local le lieu pour penser, articuler et structurer le développement local en termes de justice spatiale ? Plus particulièrement, ces politiques sont-elles vectrices d’une répartition spatiale plus juste des richesses et des opportunités ?
Autonomy is a multifaceted and relational concept. By employing it in this issue of the journal, we want it to be an inclusive instrument that can be used to stand back from current policies, which might be described as the autonomisation of development. What do these policies produce in terms of spatial justice from the perspective of the social sciences (geography, sociology, anthropology) and from a “local” level (based on field observations) that is not solely urban? What is the outcome in terms of spatial justice of approaches that make the local the level at which development is conceived, articulated and structured? More specifically, are these policies the vehicles of a fairer spatial distribution of wealth and opportunities?
Un numéro centré sur la question de l’autonomie et du développement territorial en Europe
A focus on the question of autonomy and territorial development in Europe
Dans son positionnement, ce numéro s’inspire des théories critiques dans les sciences sociales pour interroger le concept même de développement. Qu’il soit attaché à la liberté, à l’humain, au territoire, au durable ou au soutenable, à l’économie, au social et au solidaire, l’idée du développement postule toujours un progrès entre un point de départ supposé insuffisant et un idéal sous forme de complétude. Comme de nombreux chercheurs et chercheuses des « post » – post-socialisme, post-colonialisme en particulier – mais aussi les chercheurs décoloniaux l’ont souligné, le problème principal de cette façon de penser est qu’elle positionne toujours l’Occident, ses valeurs, ses « performances », sa « Modernité » comme le référent de cette progression soi-disant souhaitable (Blondel, 2017, 2018 ; Boatcă, 2006 ; Boatcă et Costa, 2010 ; Mignolo et Tlostanova, 2006 ; Tlostanova, 2012). Outre le rapport hégémonique entre le Premier Monde ainsi constitué et les deuxième et troisième Mondes ainsi relégués[9], cette conception dominante du développement limite le champ des possibles approches de l’être au Monde ou de l’être-là[10], en délégitimant par l’effacement toute autre conception de l’existence et de l’émancipation des humains sur Terre que celle de l’Occident. Son autre défaut principal est que cette simplification à l’extrême empêche de penser les évolutions et les changements en dehors d’une progression – ou même du progrès – prétendument linéaire d’un point A à un point B et amène alors à penser certains territoires et certaines populations comme « en retard », « en transition », en « rattrapage » d’un jeu dont le premier Monde a défini les règles par lui-même et pour lui-même, de sorte qu’il en soit et qu’il en reste toujours le gagnant (Koobak et Marling, 2014). Comme le soulignent Carlos Salamanca Villamizar et Francisco Astudillo Pizarro, interroger le « développement » avec une approche « justice spatiale » permet donc « d’incorporer des questions telles que la distribution des charges, des préjudices et des conséquences négatives du développement » (2018).
In its positioning, this issue of the journal draws on critical theories in the social sciences to question the very concept of development. Whether the emphasis is on freedom, the human, the territory, durability or sustainability, economics, the social world and community, the idea of development always postulates progression from a starting point of supposed inadequacy to the fulfilment of an ideal. As has been emphasised by many researchers in the “post” perspective – in particular post-socialism and post-colonialism, but also in the decolonial current – the main problem with this way of thinking is that it always positions the West, its values, its “performances”, its “Modernity” as the model for this supposedly desirable progress (Blondel, 2017, 2018; Boatcă, 2006; Boatcă and Costa, 2010; Mignolo et Tlostanova, 2006; Tlostanova, 2012). Apart from the position of dominance of the First World thus constituted over the correspondingly backward Second and Third Worlds[7], this prevailing conception of development limits the range of possible approaches to being-in-the-world or to being-here[8]. Its other main fault is that this extreme simplification precludes thinking about developments and changes outside of a so-called linear progression – or even progress – from point A to point B, and therefore has the consequence that certain territories and certain populations are thought of as “lagging behind”, “in transition”, or “catching up” in a game in which the First World made up the rules by and for itself in order to be and always to remain the winner (Koobak and Marling, 2014 ). As Carlos Salamanca Villamizar and Francisco Astudillo Pizarro note, exploring “development” from a “spatial justice” perspective is therefore a way to “incorporate questions such as the distribution of the costs, damage and negative consequences of development” (2018).
En portant la question sur le « développement » des périphéries intérieures de l’Europe, ce numéro cherche à interroger la manière dont ce rapport hégémonique à l’échelle mondiale tant de fois décrit et décrié[11] sert aussi de référent à l’intérieur du Premier Monde et à sa périphérie immédiate. Dit autrement, il s’agit d’observer ce que produit au niveau local l’articulation (et la désarticulation) des politiques internationales (dans ce numéro, par exemple celle du PNUD en Hongrie et celle de la Banque mondiale en Roumanie), européennes (ici, principalement la politique européenne de Cohésion Territoriale) et nationales (souvent adaptées, du moins en partie, aux politiques susmentionnées). À un moment où les territoires « locaux » et « périphériques » sont souvent caricaturés et stigmatisés dans l’espace public, ce numéro dont l’ambition est résolument compréhensive, vise à interroger les liens entre autonomie locale et justice spatiale dans le cadre de politiques de développement territorial visant à renforcer la marge de manœuvre conférée au local en Europe.
By focusing the question on the “development” of Europe’s internal peripheries, this edition of the journal seeks to explore how this hegemonic global position, so often described and decried, also holds true within the First World and its immediate periphery[9]. In other words, its aim is to observe the results of the connection (and disconnection) between policies – international (in this issue, for example, that of the UNDP in Hungary and of the World Bank in Romania), European (here, mainly European Cohesion policy), and national (often adapted, at least partially, to the above-mentioned policies) – at local level. At a time when “local” and “peripheral” territories are often stereotyped and stigmatised in the public arena, this issue of the journal, which takes a resolutely interpretative perspective, seeks to explore the links between local autonomy and spatial justice within the framework of territorial development policies that aim to accentuate the scope of action available at local level in Europe.
En effet, une fois n’est pas coutume, ce numéro de JSSJ se consacre quasi exclusivement au continent européen et plus précisément à la manière dont les politiques publiques de développement territorial sont pensées, s’imbriquent, se contredisent et se complètent au sein de cet espace. Puisque nous posons la question de l’autonomie, notre proposition ici est bel et bien d’interroger ce que le glissement au niveau local de la prise en charge de la question du développement, constaté ces dernières décennies, produit en termes de justice, en particulier procédurale (quel empowerment[12] du local ?) et distributive (quelle contribution à la résorption des disparités territoriales ?).
Indeed, as a one-off, this issue of JSSJ focuses almost exclusively on the European continent and more specifically on the way that public policies for territorial development within Europe are devised and interwoven, contradict and complement each other. Since we raise the question of autonomy, what we propose here is therefore to explore the outcome in terms of justice of the switch in recent years to handling questions of development at local level, in particular procedural justice (what empowerment[10] of the local?) and distributive justice (what contribution to the erasure of territorial disparities?).
Sur les six articles rassemblés ici, quatre[13] présentent les résultats de recherches empiriques menées dans le cadre du projet européen H2020 RELOCAL pour « Resituer le Local dans la Cohésion et le Développement Territorial »[14]. Ces derniers sont consacrés à des localités[15] – et des populations – marginalisées et/ou périphérisées[16] aux échelles locale, régionale, nationale et/ou parfois au-delà, en Finlande, en Hongrie et en Roumanie. Nous insistons ici sur la question des échelles pour aborder les processus de (lutte contre) la périphérisation et la marginalisation car elle permet de mettre en relation les référents de « développement ». Comme le souligne Sarolta Neméth* dans son article dans ce numéro, si la Finlande peut apparaître, au regard des standards que l’Union européenne s’est choisie, plus « développée » que d’autres espaces du continent, cela ne remet pas en question le fait qu’à l’échelle locale ou régionale, certains lieux, certains quartiers, certaines villes, certaines populations sont en proie à des formes locales de discrimination territoriale (au sens de Hancock et al., 2016) ou de stigmatisation territoriale (au sens de Wacquant, 2007).
Out of the six articles collected here, four[11] present the results of empirical research conducted as part of the European H2020 RELOCAL – “Resituating the local in cohesion and territorial development” – project.[12] These articles focus on localities[13] – and populations – that are marginalised and/or peripheralised at the local, regional, national levels and/or sometimes beyond, in Finland, in Hungary and in Romania.[14] We emphasise here the issue of scales in order to tackle the processes of (resistance to) peripherisation and marginalisation, because that is a way to connect together the referents of “development”. As Sarolta Neméth* explains in her article here, while Finland – in terms of the standards that the European Union has chosen for itself – may appear more “developed” than other parts of the continent, this does not contradict the fact that at local or regional level, certain places, certain districts, certain towns, certain populations, suffer from local forms of territorial discrimination (as defined by Hancock et al., 2016) or territorial stigmatisation (as defined by Wacquant, 2007).
Les deux autres articles de ce numéro, extérieurs au projet de recherche RELOCAL, présentent des réflexions entrant en discussion avec ce premier cœur d’articles. Alain Malherbe*, Elisabetta Rosa*, Jacques Moriau* et Martin Wagener* interrogent les conséquences en termes de justice spatiale des réformes institutionnelles successives de la gestion du sans-abrisme dans la région de Bruxelles-capitale (Belgique). Kevin Cox* propose lui un contrepoint, plus théorique, qui croise la manière dont l’autonomie locale a été pensée puis mise en œuvre par les politiques publiques en Angleterre et aux États-Unis à partir de l’Après-Guerre. S’inscrivant dans un cadre de pensée postmarxiste, cet article considère les politiques de développement comme le symptôme d’une intervention étatique visant à remédier aux disparités spatiales engendrées par le capitalisme. Cette contribution invite à considérer la spécificité des processus sociaux et spatiaux sous-tendant la structure de l’État pour appréhender l’autonomie dévolue au local.
The other two articles in this issue, outside the RELOCAL research project, present ideas that enter into dialogue with the content of the core group. Alain Malherbe*, Elisabetta Rosa*, Jacques Moriau* and Martin Wagener* explore the consequences in spatial justice terms of the successive institutional reforms in the handling of homelessness in the Brussels-Capital Region (Belgium). Kevin Cox* proposes a more theoretical counterpoint, which compares the conception and implementation of local autonomy in public policies in England and the United States since the post-war period. Drawing on a post-Marxist conceptual framework, this article looks at development policies as the symptom of a state intervention that seeks to mitigate the spatial disparities produced by capitalism. This contribution invites us to consider the specificity of the social and spatial processes underlying the structure of the state in order to understand autonomy devolved to local level.
Un renforcement du local synonyme de reconfiguration mais aussi de perpétuation des injustices spatiales
A reinforcement of the local as a synonym of the reshaping – but also the perpetuation – of spatial injustices
Dans ce contexte large, notre numéro ambitionne d’apporter des éléments de réponse à deux séries de questions. D’abord, comment le local se saisit-il de ces récentes politiques de développement territorial ? En caractérisant les actions de développement local engagées sous l’impulsion de l’autonomie renforcée ou, le cas échéant, en résistance à cette impulsion, l’objectif est de documenter, de spécifier et de mettre en perspective ce que cette injonction généralisée produit dans différents contextes en termes de justice distributive. Quelles injustices sont visées ? Quels résultats concrets sont obtenus (en faveur et aux dépens de qui) ? Ce qui est en question ici, c’est la capacité du local à contrôler de manière plus juste la production de l’espace (DeFilippis, 1999).
Within this broad context, this edition of the journal aspires to provide input into answers to two sets of questions. First, how are these recent territorial development policies adopted at local level? By describing the local development measures undertaken under the stimulus of increased autonomy or, where applicable, in resistance to that stimulus, the goal is to document, to specify and to put into perspective the impact of this generalised demand on distributive justice in different contexts. What injustices are targeted? What concrete results are achieved (in whose favour and at whose expense)? What is in question here is the capacity of the local to manage the production of space in a fairer way (DeFilippis, 1999).
À la lumière des articles de ce numéro, la première observation que nous pouvons formuler est que, si les politiques de développement portées par les institutions européennes et internationales et les vagues de décentralisation ont contribué à renforcer les compétences du local, un examen attentif depuis le local montre que les capacités du local à réduire les injustices spatiales apparaissent limitées. Ensuite, l’enjeu que représente la manne financière européenne et l’interprétation assez réduite faite dans les programmes opérationnels nationaux des enjeux prédéterminés au niveau européen semblent conduire les acteurs locaux, dans les cas roumain et hongrois présentés dans ce numéro, à concevoir et cibler les territoires les plus périphériques, souvent habités par les populations les plus marginalisées, comme « les problèmes à résoudre ». Se rejoue ainsi au niveau local ce que la conceptualisation du développement pose au niveau international : la caractérisation des territoires et des populations comme « en retard », « sous-développées ». Ils.elles sont, en d’autres termes, naturalisé.e.s dans leur « différence », réifié.e.s. L’idée sous-jacente est qu’il faudrait résoudre le problème qu’ils/elles posent non pas pour eux-mêmes, mais par rapport à un centre idéalisé. Dans ce numéro, Tünde Viràg* et Csaba Jelinek* présentent par exemple la manière dont l’action publique locale est construite pour le quartier de Gyorgi Telep, un ancien quartier minier situé en périphérie de la ville de Pécs en Hongrie, isolé, habité majoritairement par une population Rom. Alors qu’il est question un temps de purement raser le quartier (comme si l’intervention physique pouvait seule résoudre des problèmes sociaux), l’enjeu devient progressivement « d’intégrer » le quartier à la ville en y permettant des conditions de vie un peu plus corrects, une stratégie qui permet de maintenir une population non désirée en périphérie. Le « problème » n’est en rien résolu. Si les conditions d’habitation sont améliorées, très peu semble fait pour améliorer les conditions d’accès à l’emploi, aux soins ou à l’éducation, comme le montrent également Judit Keller* et Tünde Viràg*dans le cas de Encs en Hongrie. Et la marginalité et la périphéralité de se maintenir et même de se renforcer dans ces deux contextes.
From the articles in this issue, the first observation we can formulate is that, while the development policies pursued by the European and international institutions, and the waves of decentralisation, have helped to reinforce local prerogatives, close examination from the local level shows that local capacities to reduce spatial injustices appear limited. Next, the challenge posed by European financial largess and the somewhat summary interpretation of the EU-predetermined issues in national operational programmes seem to induce the local players, in the Romanian and Hungarian cases presented in this issue, to conceive and target the most peripheral territories, often inhabited by the most marginalised populations, as “the problems to resolve”. Played out here locally, therefore, we find the same conceptualisation of development as at international level: the characterisation of territories and populations as “lagging behind”, “underdeveloped”. They are, in other words, naturalised in their “difference”, reified. The underlying idea is that the problems they cause need to be resolved not for themselves, but in relation to an idealised centre. In this issue, Tünde Viràg* and Csaba Jelinek* describe, for example, how local public action is construed for the Gyorgi Telep neighbourhood, an old, isolated mining district located on the edge of the city of Pécs in Hungary, largely populated by Roma people. While the idea at one stage was simply to demolish the neighbourhood (as if physical erasure alone could resolve social problems), the goal has gradually become to “integrate” the neighbourhood into the city by creating slightly better living conditions there, a strategy that keeps an unwanted population on the outskirts. The “problem” is in no way resolved. While living conditions have been improved, very little seems to have been done to enhance access to employment, health or education, as Judit Keller* and Tünde Viràg* similarly show in the case of Encs in Hungary. With the result that marginality and peripherality continue and are even exacerbated in these two places.
Sans surprise, le manque de moyens accordés, le manque de cohérence sur le fond des financeurs (d’un programme international à un autre, d’une période de programmation à une autre) tout autant que le temps très court de l’engagement, produisent des résultats très limités en termes de justice distributive. Sarolta Németh* avance dans le cas de Kotka en Finlande que ce pas qui est fait vers le local n’est rien d’autre qu’une forme de responsabilisation et de culpabilisation du territoire (ainsi encore plus périphéralisé) et de sa population (ainsi encore plus marginalisée). « Vous obtenez quelque chose si vous faites quelque chose ». Ce qui fut un temps le mot d’ordre de l’intervention à Gyorgy Telep est limpide. Selon cette logique d’intervention, chacun est responsable de son propre échec. Pourtant, tous les auteurs le soulignent, à Bruxelles (Belgique), à Pécs ou à Encs (Hongrie), à Kotka (Finlande, à Cluj ou à Codlea (Roumanie), l’autonomisation du local est synonyme de désengagement de l’État central et de non-résorption des inégalités. Et il serait illusoire de penser qu’il puisse en être autrement. Comme le soulignent Eniko Vincze*, Cristina Bădiță* et Iulia Hossu*, la difficulté des situations sociales, bien qu’ancrées dans un contexte spécifique, n’est que la traduction locale d’inégalités globales qui sont le moteur et le produit du capitalisme mondial. À cet égard, le point de vue étasunien analysé par Kevin Cox* avertit le lecteur qu’une trop grande autonomie locale, caractérisée en particulier par la responsabilité de lever ses propres financements – du fait d’une tradition étatique peu interventionniste renforcée par les politiques d’austérité – contribue de facto à mettre les territoires en compétition les uns avec les autres.
Unsurprisingly, the lack of resources provided, the lack of coherence in the objectives of the funding agencies (from one international programme to another, from one schedule to another), as well as a very short time commitment, produce very limited outcomes in terms of distributive justice. Sarolta Németh* argues in the case of Kotka in Finland that this step towards the local is nothing short of a way of assigning responsibility and blame to a territory (which is thus further peripheralised) and its population (which is thus further marginalised). “You will achieve something if you do something.” What was once the slogan of the operation in Gyorgy Telep is crystal clear. According to this principle, everyone is responsible for their own failure. Yet all the authors make the point, in Brussels (Belgium), in Pécs or Encs (Hungary), in Kotka (Finland), in Cluj or Codlea (Romania), that local empowerment means the withdrawal of central government and the persistence of inequalities. It would be an illusion to think that it could be otherwise. As Eniko Vincze*, Cristina Bădiță* and Iulia Hossu* explain, difficult social situations, although embedded in a specific context, are only a local reflection of global inequalities that are the driving force and product of world capitalism. Similarly, in his analysis of the US point of view, Kevin Cox* warns the reader that excessive local autonomy, characterised in particular by the responsibility of raising one’s own finance – because of the US tradition of a non-interventionist state reinforced by austerity policies – ineluctably contributes to competition between territories.
Au-delà de ces résultats, somme toute assez attendus (bien que souvent peu connus dans la littérature francophone), notre numéro portait sur un second ensemble de questions : Par qui et avec qui ? Quelles initiatives, quels essais sont menés au niveau organisationnel et procédural, dans le « renouveau démocratique » proposé ? L’objectif de ce numéro est ainsi de caractériser les adaptations que ce renforcement de l’autonomie peut signifier sur le plan organisationnel et démocratique, au niveau local. Quels en sont les effets en termes de justice procédurale ? Dans quelle mesure une autonomie renforcée du local dans la gestion des politiques de développement permet-elle un meilleur accès des exclus, des minorités, de ceux à qui ces politiques de justice spatiale sont censés profiter, à la prise de décision ? Il s’agit ici d’interroger les processus participatifs mis en place pour et par l’autonomie locale. Au-delà du simple accès à l’agenda, la question posée est bien celle de la réalité du rééquilibrage des pouvoirs au sein du processus de prise de décision par les autorités locales. Les autonomies territoriales sont-elles, comme Preciado et Uc pouvaient l’espérer, « à la fois des pratiques décoloniales de résistance et de création du pouvoir local » (2010) ? Ou ne constituent-elles qu’une sorte de pis-aller ?
Beyond these expected results (albeit often unfamiliar in the Francophone literature), this issue of the journal focuses on a second set of questions: By whom and with whom? What initiatives, what attempts have been undertaken at organisational and procedural level, in the proposed “democratic renewal”? The objective of this issue is to describe the organisational and democratic adaptations that this increased autonomy may entail at local level. What are its effects in terms of procedural justice? To what extent does increased local autonomy in the management of development policies provide excluded and minority populations – those whom these spatial justice policies are supposed to benefit – access to decision-making? The issue here is to explore the participatory processes introduced for and by local autonomy. Beyond simple access to the political agenda, the question raised here concerns the reality of the rebalancing of powers within the decision-making processes of local authorities. Are territorial autonomies, as Preciado and Uc hoped, “practices both of decolonial resistance and the creation of local power” (2010)? Or are they simply a sort of second best?
Les expériences portées à notre regard au travers de ce numéro nous invitent à la prudence quant à la capacité de cette forme d’autonomisation du local à permettre une réappropriation de la chose publique par les populations exclues. Néanmoins, elles confirment l’émergence d’une sorte d’élite locale qui se construit autour d’une alliance entre municipalité(s) et association(s), la seconde étant souvent le bras armé de la politique de développement local menée par la première dans les quartiers, les villes et/les régions défavorisé-e-s. Ainsi, plusieurs articles de ce numéro mettent en lumière des situations où des ONG deviennent de véritables acteurs du développement territorial à l’intermédiation entre populations et institutions (ces dernières devenant des bureaux d’enregistrement et de contrôle des actions menées). C’est par exemple ce que Judit Keller* et Tünde Viràg* affirment dans le cas de Encs (Hongrie). Ce mouvement peut même permettre aux municipalités les plus résidentielles et les plus bourgeoises de se déresponsabiliser de certaines questions sociales comme le montrent Alain Malherbe*, Elisabetta Rosa*, Jacques Moriau* et Martin Wagener* dans le cas de la gestion du sans-abrisme dans la région-capitale de Bruxelles, en Belgique.
The experiences introduced to us through this issue are an inducement to caution regarding the capacity of this form of local empowerment to enable excluded populations to regain control of public policy. However, they confirm the emergence of a sort of local elite constructed around an alliance between municipalities and civil society organisations, the latter often acting as the spearhead of local development policies conducted by the former in disadvantaged neighbourhoods, cities and regions. Several articles in this issue thus cast (unsurprising) light on situations where NGOs become the real actors of territorial development as intermediates between populations and institutions (which themselves become offices for the registration and monitoring of initiatives). This is, for example, what Judit Keller* and Tünde Viràg* claim in the case of Encs (Hungary). This mechanism can even enable the most residential and most bourgeois municipalities to shed responsibility for certain social questions, as Alain Malherbe*, Elisabetta Rosa*, Jacques Moriau* and Martin Wagener* show for the handling of homelessness in the Brussels-Capital Region in Belgium.
Là encore, l’Europe ne fait pas figure d’exception par rapport à ce que les études de développement ont montré ailleurs dans le Monde. Car cette montée en puissance de la société civile locale n’est pas sans poser question. Comme le souligne Csaba Jelinek* et Tünde Virág*, ce changement n’est pas synonyme de démocratisation, l’organisation de l’ONG Maltá n’est pas plus transparente que celle de la municipalité, alors que ses membres ne sont même pas élus. Ainsi, comme l’avançaient Fabien Desage et David Guéranger (2011 et 2018) dans le cas français, rapprocher, si ce n’est la conception, du moins la gestion des politiques publiques de développement à la fois des territoires et des populations concernés n’est pas synonyme d’une plus grande participation de ces derniers à ces politiques. Le « local » comme le « national » avant lui semble gouverner de l’extérieur (c’est-à-dire de manière non inclusive) la politique de développement. Là encore, les territoires et les populations ciblées restent pensés comme des objets de la politique publique et non comme des sujets politiques qui pourraient avoir voix au chapitre.
Here again, Europe is no exception to what studies of development have shown elsewhere in the world. Because this empowerment of local civil society raises its own questions. As Csaba Jelinek* and Tünde Virág* explain, such a shift is not synonymous with democratisation – the NGO Maltá is no more transparent in its organisation than the municipality, and moreover its members are not even elected. Thus, as Fabien Desage and David Guéranger argued in the French case, greater closeness to the territories and populations concerned – if not in the conception, at least in the management – of public development policies, does not mean that those territories and populations play a greater part in those policies. The “local”, like the “national” before it, seems to govern development policy from outside (i.e. non-inclusively) (2011, 2018). Here again, the territories and populations targeted continue to be seen as objects of public policy and not as political subjects that might have a voice in the process.
[3]. Au sujet des États, Renaud Epstein parle de gouvernement à distance dans le cas français (Epstein, 2008, 2013), Cyril Blondel de gouvernement à distance et élitaire dans les cas croate et serbe (Blondel, 2016). Parallèlement, le gouvernement des villes attire particulièrement l’attention des chercheurs, qui en font un des lieux du changement social (Pinson, 2009 ; Gagnon et Jouve, 2006). Dans le contexte français, voir par exemple le numéro 2 de la revue Esprit de 2008 consacrée au « gouvernement des villes », ou le numéro 1 de la revue Pôle Sud de 2010 consacrée à « la nouvelle critique urbaine ».
[3]. Regarding the states, Renaud Epstein speaks of remote government in the French case (Epstein, 2008; 2013), Cyril Blondel of remote and elitist government in the Croatian and Serbian cases (Blondel, 2016). In parallel, city government is increasingly attracting scholarly attention, identified as places of social change (Pinson, 2009 ; Gagnon and Jouve, 2006). With regard to France, see for example Issue 2 of the 2008 journal Esprit, dedicated to the “government of cities”, or Issue 1 of the 2010 journal Pôle Sud dedicated to “new urban criticism”.
[6]. Via le FEDER et le Fonds de Cohésion en particulier, mais aussi le volet « développement rural » de la PAC.
[6]. Fabrizio Barca, then Director-General at the Italian Ministry of Economics and Finance, was asked by Danuta Hübner, Commissioner in charge of regional policy, to contribute to the debate on the future of cohesion policy after 2013.
[7]. Fabrizio Barca, alors directeur général au ministère de l’Économie et des Finances italien est sollicité par Danuta Hübner, Commissaire en charge de la politique régionale, pour contribuer au débat sur l’avenir de la politique de cohésion après 2013.
[7]. See the writings of Wallerstein and their more recently interpretation in political sociology (in particular by the aforementioned Manuela Boatcă).
[8]. Terme peu traduit dans la littérature scientifique francophone. Dans ce numéro, nous parlerons d’approche « fondée sur les lieux », ce qui correspond à la traduction proposée dans le rapport sur l’investissement habitant coordonné par Cyria Emelianoff et Nathalie Blanc (Blanc, N. et Emelianoff, C. [éd.], 2008).
[8]. In its Heideggerian conception, see for example Paquot (2007).
[13]. Auxquels il faut ajouter les entretiens publiés dans la rubrique « espace public ».
[13]. “Localities” as defined by Madanipour et al. are “porous and interconnected elements embedded into wider contexts” in the “centre of a series of forces that contribute to spatial (in)justices and to democratic legitimacy” (2017, p. 77).
[14]. RELOCAL a bénéficié du soutien du programme de recherche et d’innovation de l’Union européenne Horizon 2020 sous la convention de subvention Nº 727097.
[14]. By peripherisation, we mean “more than remoteness from centres of growth or a so-called economic lag (…), a process of production and/or reproduction of different forms of dependencies” and by marginalisation “a set of processes that weaken the social mechanisms of integration” (Nagy et al., 2015, p. 135-136).
[15]. Les « localités », telles que définies par Madanipour et al., sont « des éléments poreux et interconnectés, inscrits dans des contextes plus larges », au « centre d’une série de forces qui participent aux (in)justices spatiales et à la légitimité démocratique » (2017, p. 77).
[16]. Nous entendons par périphérisation, « plus que l’éloignement des centres de la croissance ou un soi-disant retard économique […], un processus de production et/ou de reproduction de différentes formes de dépendances » et par marginalisation « un ensemble de processus qui affaiblissent les mécanismes sociaux d’intégration » (Nagy et al., 2015, p. 135-136).