La référence au néolibéralisme (comme idéologie) et à la néolibéralisation (comme processus de sa diffusion, notamment dans les politiques publiques) est devenue surabondante dans les études urbaines anglophones depuis les années 2000. Dans ce corpus colossal, largement issu de l’économie politique néo-marxiste, le néolibéralisme est tout sauf un « laisser-faire ». C’est une idéologie fondée sur la généralisation des principes de concurrence et de marché à toutes les sphères de la vie publique et privée : “neoliberalism is in the first instance a theory of political economic practices that proposes that human well-being can best be advanced by liberating individual entrepreneurial freedoms and skills within an institutional framework characterized by strong private property rights, free markets, and free trade. The role of the state is to create and preserve an institutional framework appropriate to such practices” (Harvey, 2005, p. 2).Pour David Harvey, le néolibéralisme relève d’une stratégie de la classe dominante pour restaurer son pouvoir, érodé par le compromis social et politique de l’après-guerre et menacé par la crise des années 1970-80. Pour d’autres analystes marxistes, cette idéologie vise à promouvoir de nouvelles formes de régulation de l’accumulation capitaliste, depuis l’entrée en crise du régime fordiste de l’État providence (ce que certains appellent le Keynesian welfare national state) dans les années 1970-80 et la récession globale qui s’en est suivie. Il s’agit de substituer au soutien de la demande, des politiques de soutien de l’offre, en promouvant la compétitivité des entreprises. Ce processus a été décrit notamment par Bob Jessop (2002) et Jamie Peck (2001). Il relève d’une transformation qualitative des pratiques de l’État et non quantitative (une diminution de son rôle). Il passe par la « naturalisation » (pour citer Jamie Peck) d’impératifs semblant procéder inéluctablement d’un processus désincarné, la mondialisation, mais qui participent en réalité d’une offensive politique visant à constituer un « environnement néolibéral » (Peck 2001) global à travers la rigueur budgétaire et fiscale, la dérégulation, les privatisations, la libéralisation financière...

Une généalogie de la notion de néolibéralisme, de ses filiations, des développements et des transferts dont elle a fait l’objet serait sans doute intéressante et nécessaire. Il s’agirait toutefois d’un travail monumental qui n’a pas sa place ici. On se contentera, à la suite d’autres auteurs (Béal, 2010) de rappeler que le mot est apparu à la fin des années 1930, à l’occasion du colloque Lippman organisé à Paris en 1938 et qu’il a été diffusé ensuite par la Société du Mont Pèlerin, créée en 1947 par Friedrich Hayek, et par le courant des économistes de l’École de Chicago, incarné par Milton Friedman (Audier, 2012). Dès le départ, le mouvement d’idées constitué autour de la pensée néolibérale est très hétérogène, rassemblant aussi bien des auteurs qui souhaitent réintroduire « le rôle de l’État comme responsable de la fixation des règles du jeu économique » (Magnan de Bornier, 2013) que des tenants d’un laisser-faire radical (Audier, 2012). Michel Foucault (1979)^[1] avait déjà souligné ces ambivalences en analysant les différences entre le néolibéralisme allemand (ou ordolibéralisme, également étudié par Audier, 2012) « expression d’une politique du marché dont l’action implique la société dans son ensemble » et le néolibéralisme américain, dans lequel « le processus d’intégration et de subordination de l’État à la logique économique » va beaucoup plus loin (Lazzarato, 2013). Comme pour les auteurs néo-marxistes, le néolibéralisme, dans les travaux de Foucault^[2], loin d’incarner le retrait de l’État, est vu comme un « capitalisme d’État », « une redéfinition pratique de l’intervention gouvernementale dans son rapport au marché », et se distingue en cela du libéralisme classique du XVIII^ème siècle. Si, pour les économistes classiques, l’échange et la concurrence étaient des éléments naturels à ne pas perturber (la main invisible du marché de Adam Smith), la doctrine néolibérale, au contraire, considère la concurrence comme une « structure formelle » qu’il s’agit de mettre en place et de faire fonctionner par une intervention de l’État (Dardot, 2013).

1- Villes et néolibéralisation : un champ désormais balisé

Rapidement, l’échelon urbain est apparu essentiel dans cette dynamique. La ville constitue en effet une échelle et un espace propices à la mise en place de stratégies de compétitivité, du fait du « réétalonnage scalaire » de l’action publique (Brenner 1999, 2004). Dans cette perspective, les villes ne sont pas de simples théâtres de la néolibéralisation : « cities have become strategically crucial arenas in which neoliberal forms of creative destruction have been unfolding during the last three decades » (Brenner et Theodore, 2002). Elles sont au cœur de ce processus et les pratiques néolibérales sont en partie forgées dans les arènes de la gouvernance locale :démantèlement des agences publiques de fourniture de services urbains, affirmation des acteurs économiques dans la production des espaces urbains qui œuvrent en partenariat de plus en plus étroit avec le secteur public (principe du partenariat public-privé), diffusion du New Public Management au sein des gouvernements locaux… En matière de politiques urbaines, la néolibéralisation rime avec l’adhésion des villes à l’entrepreneuriat urbain afin de développer leur attractivité pour faire face à la compétition internationale entre elles. Elle s’accompagne d’un renoncement à la planification spatiale au profit du nouveau régionalisme compétitif incarné par la planification urbaine stratégique. Tout cela semble signaler la transition vers un workfare postnational regime (Jessop, 2002) dans lequel la ville cesse de constituer un espace de reproduction sociale pour devenir un espace de compétitivité.

Neil Brenner et Nik Theodore (2002) ont proposé un cadre théorique unifié pour avancer dans la compréhension de ce processus^[3]. Ils invitent les études urbaines et les géographes à s’emparer de ce débat en étudiant « l’urbanisation du néolibéralisme » (« the urbanization of neoliberalism »), titre du numéro spécial de la revue Antipode qu’ils ont coordonné en 2002. Par cette formule adroite, ils sont parvenus à constituer un champ de recherche désormais bien identifié. Leur texte est abondamment cité car souvent considéré comme fondateur de cette théorisation systématique. En faisant dialoguer études urbaines, géographie et économie politique, ils ont contribué à reformuler en des termes plus politiques la question des relations entre ville et capitalisme. Ils proposent d’envisager la restructuration des rapports entre capitalisme et ville comme un nouveau « regulatory fix ».

Ce cadre d’analyse a permis d’unifier des travaux qui étudiaient la néolibéralisation à travers l’étude de ses manifestations tangibles (la gentrification, la privatisation des parcs de logements publics…), plus faciles à saisir que la diffusion d’une rationalité englobante qui est « partout et nulle part à la fois » (Peck, 2001). Mais il se nourrit de travaux anciens et approfondit un sillon tracé par des précurseurs. Dès les années 1970, Harvey Molotch (1976) décrivait la constitution de « coalitions de croissance », autour des enjeux fonciers. Il mettait en évidence les coalitions d’intérêts entre élites capitalistes et gouvernements locaux qui se formaient pour promouvoir la « croissance » démographique, économique… permettant de soutenir l’accumulation du capital (« the growth machine » ou « machine de croissance » de Logan et Molotch, 1987). Des travaux moins connus s’interrogeaient sur ce qu’on appelait alors le « privatisme » : l’influence des élites entrepreneuriales locales sur l’urbanisation (voir le débat Mc Gregor / Barnekov et Rich, 1977a et b). Clarence Stone (1989) montrait dans les années 1980 comment les acteurs politiques et économiques forgent des alliances et constituent des « régimes urbains » qui influencent les investissements et le développement urbain. Et bien sûr, David Harvey théorisait de manière systématique les relations entre ville et capitalisme : l’essor du « développement spatial inégal », ainsi que la transition de l’urbanisme « managérial » à l’urbanisme « entrepreneurial » (expression utilisée dans un article très célèbre de 1989, qui a été reprise très rapidement et est quasiment devenue générique -Hall et Hubbard 1998). Dans la même lignée, Neil Smith envisageait dès 1982 la gentrification comme un mode de restructuration des espaces urbains destiné à faire face à la crise d’accumulation, et le « développement urbain inégal » entre centre et périphérie comme le fruit des stratégies spatiales d’investissement du capital.

Les emprunts des théoriciens de la néolibéralisation à la théorie de la régulation sont également significatifs, que ce soit dans l’accent mis sur le caractère politiquement construit des relations économiques, dans la mise en avant des règles, normes, compromis qui permettent aux institutions de réguler les interactions entre acteurs économiques et de dépasser les contradictions inhérentes au fonctionnement du capitalisme, ou dans l’importance accordée à l’histoire longue des formes de l’accumulation capitaliste et à la variabilité dans l’espace et dans le temps des modalités de sa régulation (Boyer et Saillard, 1995). Les références aux travaux d’Aglietta, de Boyer ou de Lipietz sont nombreuses^[4] et Brenner et Theodore s’appuient largement sur leurs analyses des transformations opérées par la crise du mode d’accumulation fordiste (Boyer et Saillard, 1995) et des effets spatiaux des recompositions post-fordistes (Benko et Lipietz, 1995)^[5]. Il s’agit pour la géographie radicale anglophone qu’ils entendent en partie incarner de re-politiser le débat sur la « mondialisation », en critiquant ce terme, trop neutre selon eux et qui masque les processus de domination, d’exclusion et d’exploitation à l’œuvre. De fait, à la même époque, Savitch et Kantor (2002) soulignaient plutôt les marges de manœuvre des gouvernements locaux par rapport aux injonctions d’une mondialisation assez désincarnée.

Ces discussions ont permis de lever une ambiguïté liée au succès médiatique et académique de la notion de néolibéralisation depuis les années 1990 : la néolibéralisation ne peut être assimilée à un simple retrait de l’État, ni à la dérégulation ou à la privatisation. Le démantèlement des systèmes productifs locaux fordistes et la remise en cause de l’échelle étatique de régulation (phase dite de proto-néolibéralisme dans la généalogie proposée par Peck et Tickell et reprise par Brenner et Theodore en 2002) annoncent certes le démantèlement de l’État providence keynésien (phase dite de « roll back »). Mais rapidement, l’État redéfinit ses modalités d’action en se mettant au service du marché (phase dite de « roll out »), notamment afin d’ouvrir au marché les domaines de la vie sociale qui lui échappaient. On assiste à l’invention de nouvelles pratiques de gouvernance durant ce moment de « destruction créatrice » (un emprunt à Schumpeter et à Harvey, 2006 et 2007^[6]). La séquence proto-néolibéralisme / « roll back » / « roll out » est chronologique et correspond aux années 1970, 1980 et 1990 dans les cas nord-américain et britannique, décrits par Peck et Tickell (2002). En outre, la néolibéralisation ne désigne pas non plus une phase du capitalisme qui se serait achevée avec la crise de 2007-2009, comme le laisse parfois entendre un débat médiatique réducteur.

L’explosion des travaux qui se sont attachés depuis lors à expliciter ces processus rendrait vaine toute tentative de recensement. La plupart évoque les conséquences du tournant entrepreneurial sur les politiques urbaines, à travers de multiples objets : les services urbains (Graham et Marvin, 2001 ; Swyngedouw, 2009), la régénération urbaine, les grands projets urbains (Swyngedouw et al., 2002), les politiques de renaissance des centres villes aboutissant à la gentrification (Ward 2003 ; Boland, 2008 ; MacLeod et al., 2003 ; Van Gent, 2013), les politiques du logement (Harloe, 1995), ou encore la gestion des parcs urbains (Perkins, 2013). Ils privilégient l’échelle locale et les analyses intra-urbaines. Si ces objets sont souvent communs au Nord et au Sud, ils sont travaillés en relation aux spécificités des espaces considérés. Par exemple, les travaux portant sur l’essor des partenariats public-privé au Sud s’intéressent surtout aux partenariats avec les communautés et les ONG (Miraftab, 2004b sur la politique du logement sud-africaine ; Gopakumar, 2014 sur la gestion de l’eau à Bengaluru), tandis qu’au Nord, ce sont les partenariats avec le secteur privé, ce que certains appellent des « public–private networks », qui sont au centre de l’attention (Raco, 2014 sur la préparation des JO de Londres ; ou Weinstein, 2014 sur les alliances entre le privé et le public pour la revalorisation du slum de Dharavi à Mumbai). Le secteur des transports (Siemiatycki, 2013 ; Haughton et McManus, 2012) sert souvent de laboratoire à ces analyses. D’autres travaux s’intéressent aux luttes sociales urbaines, à la résistance à la néolibéralisation (Leitner et al., 2007 ; Künkel et Mayer, 2012). Un troisième groupe de travaux s’intéresse aux processus d’adaptation/réception du néolibéralisme et considère les conditions de sa propagation à petite échelle : ils questionnent le succès d’imaginaires urbains internationaux, empruntés par exemple à la ‘ville créative’ de Florida (2002), les circulations de modèles qui se diffusent du Nord au Sud, mais aussi entre Suds. Plusieurs auteurs (Jessop et Peck, 2001 ; Peck et Tickell, 2002 ; Peck, 2011) mettent l’accent sur le « fast policy transfer », qui désigne le processus de circulation des idées et des stratégies, principalement en provenance des États-Unis, et l’accélération du cycle de vie des politiques urbaines (voir également Ward 2011 et McCann et Ward, 2013 qui l’appliquent aux Business Improvement Districts). Ils insistent sur la coévolution des modèles génériques néolibéraux et de leurs avatars, sur les partages de répertoires, de référents, de vocabulaire, sur le développement du « benchmarking ».

Plus récemment, certains travaux ont entrepris d’approfondir le débat théorique (Jessop, 2013) en questionnant la pertinence du registre néolibéral depuis la crise de 2007-2009 et en se référant au « post-néolibéralisme ». Le préfixe « post » renvoie à l’injonction politique à se saisir des possibilités offertes par ce moment historique afin de dépasser le néolibéralisme, car il aurait sapé la confiance dans la puissance régulatrice du marché. Ce diagnostic s’appuie surtout sur l’analyse des tentatives de réformes menées par les régimes sud-américains de gauche (Brand et Sekler, 2009). Ces travaux s’efforcent de jeter les bases d’une refondation urbaine juste (voir le numéro spécial de Development Dialogue, publié pour le Forum Social Mondial de 2009, n°51, janvier 2009) : « the focus is not on the question of whether a new, postneoliberal era in general has begun and what might be the criteria supporting or contesting such an assessment. Rather, we propose to consider postneoliberalism as a perspective on social, political and/or economic transformations, on shifting terrains of social struggles and compromises” (page 6). Il s’agit d’ouvrir un champ de réflexion pour penser l’émancipation. Peck et al. (2010 et 2013), tout comme Sheppard et Leitner (2010), contestent cette analyse et soutiennent que la crise n’a conduit qu’à des ajustements destinés à consolider le néolibéralisme : il ne passerait plus par la promotion du dogme du marché mais trouverait des voies détournées pour s’exprimer à travers un faux néo-keynésianisme (Aalbers, 2013). On ne verrait pas émerger de « nouvelles rationalités de la gouvernance urbaine », mais des processus de réajustement qui traduiraient une capacité d’adaptation à la crise (Peck, Theodore et Brenner, 2013). Oosterlynck et González (2013) montrent par exemple que les continuités dominent dans les discours de l’OCDE après 2008. Cette réticence à embrasser le débat sur le post-néolibéralisme est en partie nourrie par les confusions liées à l’usage médiatique de cette notion : il est souvent assimilé dans les discours journalistiques à l’idée de la mort du néolibéralisme et à la croyance dans l’avènement d’une ère « post-néolibérale », au sens d’un dépassement historique du néolibéralisme par le retour de l’État néo-keynésianisme, désormais réduit à un rôle de régulateur des abus du capitalisme financier.

Ces débats convergent vers la question de la plasticité du néolibéralisme. Cette question est formulée par Brenner et Theodore (2002) sous la forme d’un programme de recherche. Ils proposent d’examiner ce qu’ils appellent le « actually existing neoliberalism » : les modes d’ajustement de cette idéologie à des contextes locaux spécifiques, dans le cadre d’une dépendance à un méta-contexte, à l’existence d’un environnement néolibéral globalisé, ce qu’ils appellent la « path-dependency » (littéralement la « dépendance au sentier ») : « an understanding of actually existing neoliberalism must therefore explore the path dependent, contextually specific interactions between inherited regulatory landscapes and emergent neoliberal, market-oriented restructuring projects at a broad range of geographical scales » (Brenner et Theodore, 2002). Cela exige d’élaborer des périodisations fines pour rendre compte de la spécificité des modes d’adaptation du néolibéralisme hors de son « heartland » Peck et Tickell 2002). Dans un texte plus récent, Brenner et Theodore (2010) déplacent le propos en parlant de sa « variegation », afin de répondre aux critiques sur le caractère trop rigide et diffusionniste de leur approche. La variegation est définie comme la production systématique d’une différentiation géo-institutionnelle (« systematic production of geoinstitutionnal differentiation »). Cela recouvre d’une part le fait que la néolibéralisation progresse inégalement selon les contextes et d’autre part la capacité du néolibéralisme à intégrer un besoin constant de réforme dans le cadre de procédures expérimentales d’essai/erreur pour dépasser ses contradictions internes. Cette posture vise à éviter le double écueil du déterminisme du structuralisme néo-marxiste qui débouche nécessairement sur la convergence, et de la fluidité post-structuraliste des approches foucaldiennes du néolibéralisme (Barry et al., 1996 ; Ong, 2006 ; Miller et Rose, 2008 ; Nadesan, 2008) qui mettent l’accent sur l’hybridité et la variabilité, et mènent selon eux à une aporie.

À travers ces débats théoriques, une approche dynamique de la néolibéralisation s’est imposée : si certains parlaient encore au milieu des années 2000 de néolibéralisme ou de « ville néolibérale » dans une perspective fixiste, et sans toujours la définir d’ailleurs (Hackworth, 2007), la majorité des auteurs parle à présent de néolibéralisation, comme un processus instable, en perpétuelle recomposition. La néolibéralisation ne fonctionne pas comme une force de stabilisation d’un état politique et économique. Elle est parcourue de tensions et de contradictions qui déstabilisent la gouvernance locale et engendrent des phénomènes de crise urbaine, ce qui pousse, en vertu du processus de destruction créatrice inhérent aux dynamiques de néolibéralisation, à une réinvention constante du projet néolibéral à l’échelle locale pour surmonter ces derniers. Reste à savoir comment approcher théoriquement ce « système de régulation de l’échec », en constant déséquilibrage/rééquilibrage, comment rendre compte de la perturbation plus que de la stabilité.

2- « Prendre du champ » : une translation délicate et controversée

Poser le débat en ces termes est à la fois ambigu et stimulant. Cela a permis à certains auteurs de sortir du Nord et d’investir ou de réinvestir les terrains du Sud armés d’un cadre théorique différent de ceux qui dominaient et qu’ils maniaient habituellement : le développement et la mondialisation. Cela leur a permis d’affirmer la banalité des villes du Sud dans leur perméabilité à cette idéologie, quelle que soit au demeurant la nature de leurs régimes politiques. Le néolibéralisme prospèrerait autant en régime démocratique, qu’autoritaire, ou semi-autoritaire (voir Ong, 2006 et son travail sur le caractère « exceptionnel » du néolibéralisme dans les régimes autoritaires d’Asie, loin de ce qu’elle appelle le royaume du « néolibéralisme avec un grand N »). Les travaux sur la néolibéralisation dans les villes du Sud sont de fait de plus en plus nombreux. Ils portent surtout sur les grandes villes des pays émergents, soumises à une compétition économique globale et qui ont adopté des agendas entrepreneuriaux. Ce glissement paradigmatique permet de repenser le rôle des pays du Sud, notamment émergents, dans la mondialisation, si l’on accepte que la néolibéralisation n’est pas une simple prescription disciplinaire émanant des agences internationales et s’imposant au pays du Sud qui en seraient des récepteurs passifs.

La question de l’application et de la diffusion de la doctrine néolibérale dans les pays, mais aussi dans les villes du Sud, est néanmoins discutée : de nombreux auteurs (Peck, 2001 ; Peck et Tickell, 2002 ; Sheppard et Leitner, 2010) font référence aux effets du « consensus de Washington », qui, dans les années 1980, a imposé aux pays alors dits du Tiers Monde, par l’intermédiaire des grandes institutions internationales et en particulier la Banque mondiale, des « ajustements structurels » aboutissant à une diffusion à grande échelle des politiques de discipline budgétaire et fiscale, de privatisation des services, de dérégulation et de réorientation des dépenses publiques vers des secteurs à hauts « retours sur investissement » (mais également dans le sens d’une plus grande redistribution des revenus). David Harvey (2005) réduit de ce point de vue les pays du Sud et leurs villes à un rôle de simples « suiveurs » (« followers ») et Peck et al. (2008) les désigne comme un vague « ailleurs » indifférencié. Cependant, loin d’aboutir à des politiques complètement standardisées, le consensus de Washington a fait l’objet de contestations, de résistances et d’adaptations locales (Sheppard et Leitner, 2010), aboutissant à une grande variété de modèles.

Quelle que soit la richesse d’une approche en termes de variation/variabilité, elle achoppe donc sur la question de la pertinence de la néolibéralisation comme catégorie d’analyse : si tout n’est que variation et instabilité, quand peut-on commencer à parler de néolibéralisation et quand doit-on cesser de le faire ? Les basculements vers le néolibéralisme peuvent être très visibles dans certains Suds, notamment soumis aux ajustements structurels à partir des années 1980, mais ils sont loin d’être généralisables. En témoigne la polémique sur l’adaptation de ce cadre théorique dans le cas sud-africain (voir encadré). En outre, ce problème implique d’avoir une approche diachronique qui permette d’identifier des bascules historiques et des discontinuités temporelles. Mais là encore leur interprétation est délicate. Dans ce numéro, Martine Drozdz mentionne les critiques de Chris Pickvance (2012) à cet égard. Celui-ci rappelle que le principe de partenariat public-privé en matière de construction de logements sociaux en Angleterre est antérieur à la mise en place de politiques urbaines néolibérales. Peter Shapely (2013) soutient qu’ils sont au cœur de tout le développement urbain britannique depuis le XIXème siècle. Seule leur récente généralisation permettrait alors de parler de néolibéralisation. Mais comment mesurer sa durabilité, surtout quand les conséquences sociales de ces politiques ont déjà amené des ajustements correctifs de l’action publique (le fameux « roll out ») ? Cela revient à questionner les modalités et le sens de la bascule entre roll back et roll out : corrections des effets dévastateurs de la période précédente, évolution du capitalisme global, ou transformations des sociétés urbaines locales et du fonctionnement de leurs élites (Pinson 2009, cité par Béal 2010) ? Ainsi, Sheppard et Leitner (2010) parlent, dans le cas de la globalisation du néolibéralisme et de sa pénétration dans les pays du Sud, d’un « consensus post-Washington », qui, en réponse aux crises financières et à la contestation croissante du néolibéralisme par les sociétés civiles et même par les Etats, a substitué un discours sur la gouvernance et la réduction de la pauvreté au discours sur la nécessité des ajustements structurels et de la privatisation.

Afrique du Sud néolibérale ?

En Afrique du Sud, le registre néolibéral est mobilisé par les néo-marxistes, soit dans les travaux sur la variété des capitalismes et la financiarisation de l’économie sud-africaine (Fine, 2013), soit pour caractériser la transformation des politiques macro-économiques post-apartheid et leurs conséquences sociales (Bond, 2000 et 2002 ; Narsiah, 2003 ; Miraftab, 2004a ; Desai, 2002 ; Desai et Pithouse, 2004) : le passage du RDP (le Reconstruction and Development Programme, redistributif, 1994-96) au GEAR (Growth, Employment and Redistribution, programme de croissance 1996-2006). Ils attribuent à cette rupture l’assujettissement des droits humains à la contrainte fiscale, l’abandon des ambitions du RDP en termes de besoins fondamentaux ayant notamment mené à des pertes massives d’emplois industriels. À l’échelle urbaine, ce sont surtout les services urbains qui sont concernés par l’augmentation des prix (Desai, 2002) du fait de la corporatisation ou de la privatisation (McDonald et Pape, 2002 ; McDonald et Smith, 2004 ; McDonald et Ruiters, 2005) qui entraînent une extension de la logique de recouvrement des coûts, assuré grâce à des systèmes de compteurs à pré-paiement, et donc des expulsions et des déconnexions massives. L’ANC au pouvoir à l’échelle nationale et dans presque toutes les grandes villes (sauf Le Cap) conteste cette interprétation et refuse avec virulence de laisser son programme politique qualifier de néolibéral. Des intellectuels engagés, liés à la commande publique et à la recherche-action, appuient cette analyse. Pour Susan Parnell et Jennifer Robinson (2010), surimposer sur le terrain sud-africain le prisme de lecture néolibéral, élaboré en référence à l’Amérique du Nord et au Royaume-Uni, pousse à faire l’économie de l’analyse fine de dynamiques qui ne répondent pas chronologiquement à la séquence « roll back/roll out ». Cette lecture minimiserait par ailleurs le fait qu’en Afrique du Sud des efforts redistributifs côtoient la marchandisation des services, le déploiement des PPP... ce qui mènerait à occulter l’ampleur des enjeux développementaux et l’impératif moral de s’engager dans la refondation d’une ville post-apartheid aux côtés des pouvoirs publics (Morange, 2011). Ces auteurs nous engagent donc à ne pas renoncer au débat développemental, mais à nous en ressaisir en pensant la production de « droits à la ville », liée selon elles au « renforcement des capacités régulatrices de l’État ». La « transition » post-apartheid est de fait caractérisée par un interventionnisme public fort qui s’exprime dans le cadre des contraintes de l’économie globale post-fordiste. Par exemple, la politique du logement repose sur un engagement institutionnel et financier important de l’État (Morange, 2006). On est confronté de fait à des formes concomitantes de démantèlement et de réinvention de l’interventionnisme public (Didier et al., 2013). Cette controverse renvoie aux lignes de fracture idéologiques des mondes académiques et politiques, au demeurant  très liés : certains voient dans le thème de « l’État développeur » une version à peine maquillée du néolibéralisme et une manière d’intégrer des éléments de discours et de pratiques redistributives afin de justifier a posteriori le tournant néolibéral de l’ANC en le requalifiant en termes développementaux (ce serait le but de la Shared Growth Initiative qui a succédé au GEAR en 2006) ; d’autres rejettent le qualificatif de néolibéral et voient dans le couple néolibéralisme / développement deux termes antithétiques. Cela renvoie à des débats politiques internes à l’appareil du parti où s’affrontent tenants d’une ligne orthodoxe fidèle à l’engagement marxiste historique de l’ANC, et artisans d’une politique libérale en rupture avec le parti communiste et la COSATU (la grande centrale syndicale).

Par ailleurs, la piste de la variabilité locale semble difficile à s’approprier dans le cadre d’une lecture globalisante néo-marxiste de l’évolution des référents de l’action publique. S’il y a tension globale vers le néolibéralisme, quelles que soient les nuances locales, comment articuler les principes de convergence et de divergence entre les différentes formes que peut prendre le processus de néolibéralisation ? Cet impensé explique peut-être en partie les difficultés, en France, à s’approprier ce débat. Il contredit en effet les efforts du néo-institutionnalisme pour penser la variabilité du capitalisme et ses déclinaisons (nationales ou locales). Ainsi, pour Dominique Lorrain (2013), l’approche néo-marxiste du néolibéralisme telle qu’elle est développée par exemple par Brenner et Theodore (2002), en mettant l’accent sur les grands facteurs structurels expliquant les phases d’évolution du capitalisme, « n’incite pas à examiner les processus qui expliquent le passage d’un régime à un autre, ni à étudier finement les acteurs qui ont contribué à ces transformations. Ces approches s’intéressent plus aux déterminants qu’aux acteurs et aux forces sociales qui mettent en marche les mécanismes déterminants ». Prenant ses distances aussi bien avec ces approches qu’avec celles des coalitions de croissance (Logan et Molotch, 1987) et des régimes urbains (Stone, 1989), qui restent à ses yeux « à un niveau de trop grande généralité », Dominique Lorrain, tout en mettant en avant le renforcement du rôle des marchés dans la ville, plaide pour qu’une attention accrue soit portée à l’ensemble des institutions « de second rang » (et pas seulement aux plus visibles et « traditionnelles »), à savoir les outils (comme la comptabilité par exemple), les instruments ou les normes qui assistent les acteurs dans un contexte local déterminé. Vincent Béal (2010) adresse des critiques convergentes aux travaux sur la néolibéralisation, dont il salue par ailleurs les apports (notamment en termes de mise en avant des mécanismes de domination et des inégalités produites par les politiques urbaines). De son point de vue, ces travaux ne vont pas assez loin dans l’explication des mécanismes qui font évoluer les politiques urbaines et accordent trop peu d’attention aux facteurs politiques locaux de ces évolutions. Avec Max Rousseau (Béal et Rousseau, 2008), il plaide pour un plus fort « ancrage empirique » des approches néo-marxistes de la néolibéralisation.

À l’instar de ces auteurs, une partie des chercheurs français en science politique s’est emparée de la littérature sur la néolibéralisation et en a tiré des éléments très stimulants pour ses propres recherches. Renaud Epstein (2013), dans son analyse des politiques de rénovation urbaine, montre comment la mise en place de l’Agence Nationale de la Rénovation Urbaine témoigne de l’application des théories du New Public Management et de l’instauration par l’État d’un mode de « gouvernement à distance »^[7]. Gilles Pinson et Max Rousseau (2011) se sont largement inspirés des travaux néo-marxistes pour mettre en évidence le remplacement des politiques d’aménagement du territoire par des politiques de métropolisation, en lien avec une approche des villes comme des espaces où interagissent les acteurs de marché et qui constituent donc des échelles à privilégier pour les politiques publiques. Christelle Morel Jourdel et Valérie Sala Pala (2011) ont tenté d’appliquer le cadre théorique de la néolibéralisation pour analyser les politiques de peuplement menées à Saint-Etienne sous l’angle de stratégies d’attractivité résidentielle et de gentrification.

Cependant, la plupart de ces auteurs prennent des distances avec les approches anglo-saxonnes, en montrant d’une part les difficultés à appliquer de manière mécanique ces approches dans le contexte français, où la domination des acteurs du marché est largement tempérée par le poids des acteurs publics nationaux et locaux et la capacité de ces derniers à négocier et imposer leur point de vue, et d’autre part la diversité des modes de régulation locaux (Le Galès, 2001 et 2011 ; Pollard, 2009 ; Morel Jourdel et Sala Pala, 2011). De manière générale, ces auteurs insistent sur la sous-estimation des logiques politiques dans les travaux critiques anglo-saxons et sur les limites de leur importation dans le contexte français. L’ouvrage collectif dirigé par Bruno Jobert (1994) qui aborde la diffusion du néolibéralisme dans les politiques économiques et sociales européennes mettait déjà l’accent sur la pénétration progressive de cette norme idéologique, son appropriation inégale par les systèmes de production de l’action publique selon la perméabilité des cultures nationales à ce répertoire, la persistance partielle du registre keynésien et une modification inégalement avancée des règles du dialogue social (le passage de l’État redistributeur issu de l’après-guerre à un État arbitre et régulateur).

Les débats sur l’urbanisation du néolibéralisme font donc l’objet en France d’une forte curiosité, mais aussi d’une certaine méfiance. Ils sont abordés sous forme de question^[8], ou par le biais de lectures épistémologiques par des politistes qui restituent les difficultés de la géographie urbaine et de la science politique française à nouer le dialogue avec les urban studies anglophones. Max Rousseau (2013) considère leur complémentarité et ce qu’elle peut apporter à une compréhension de l’évolution des politiques menées dans les villes désindustrialisées, notamment en réintroduisant le temps long dans l’analyse. La périodisation en 5 phases des politiques d’image menées à Sheffield et Roubaix qu’il propose permet d’affiner la grille de lecture régulationniste en dépassant la séquence fordisme/post-fordisme. Vincent Béal (2010) questionne la divergence de ces traditions de recherche au regard de l’histoire de la structuration des champs disciplinaires des deux mondes. Finalement, parmi les travaux français, même ceux qui tentent le dialogue avec le monde anglophone s’en remettent à la tradition de recherche française en science sociales qui valorise le terrain par rapport à la théorie et met l’accent sur les choix politiques locaux plus que sur l’accumulation économique, la rente et les circuits du capital (voir le travail de Max Rousseau, 2011 sur les stratégies de redéveloppement des villes désindustrialisées de Roubaix et Sheffield). Là où la recherche anglophone considère avant tous les contraintes externes liées à la globalisation néolibérale, les travaux français approchent les nuances locales par le biais du politique et via des approches comparatives empiriquement très documentées (Béal et Rousseau, 2008).

Une analyse similaire pour la géographie française et pour l’urbanisme et aménagement n’aurait que peu de sens car ces disciplines ignorent largement ce débat. Les auteurs qui abordent la question de la néolibéralisation le font par le biais de débats connexes, qui déplacent le questionnement. Ils traitent de la néolibéralisation de manière indirecte, parexemple sous l’angle de la circulation des modèles dits de « meilleurs pratiques », à travers les questions de partage, d’apprentissage, de réinterprétation, de « fabrique d’expérience » (Navez-Bouchanine et Valladares, 2007) ou encore sous l’angle des « expertises nomades » à travers une approche en termes de réseaux sociaux, de transfert de savoir-faire et de pratiques professionnelles (Verdeil, 2005). Ils l’abordent également par l’étude de politiques de régénération comparées (par exemple via la patrimonialisation des quartiers anciens de Gênes, Valparaiso et Liverpool pour Sébastien Jacquot, 2007), ou en questionnant la nature de l’espace public dans les quartiers produits par l’action privée (dans le cas des Docklands de Londres étudiés par Perrine Michon 2008 en mobilisant les apports d’Augustin Berque). Seul Xavier Desjardins (2008) analyse les évolutions de la politique du logement social en les référant explicitement à la montée en puissance du néolibéralisme. Mais il ne s’appuie qu’accessoirement sur les travaux anglo-saxons et mobilise principalement les travaux de Foucault. Même les travaux sur le rôle de la Banque mondiale dans les villes à l’heure des ajustements structurels sont abordés par Annick Osmont par exemple (1995) sous l’angle des disciplines globales, mais pas du thème néolibéral. Seule une certaine géographie des services urbains au Sud s’inscrit dans le débat sur la néolibéralisation, à travers la question de la privatisation et des arrangements public-privé (voir par exemple Baron et Peyroux 2011 ou les travaux de Sylvy Jaglin cités plus bas). On retrouve ces approches à l’œuvre dans ce numéro sous les plumes de Jérémy Robert et Judicaëlle Dietrich. Plus récemment, la thématique néolibérale se trouve associée à celle de la marginalité (et de la résistance citadine), classiques dans les études sur les villes du Sud (Florin et al., 2014).

3- Ville, néolibéralisation et … (in)justice ?

Le processus de néolibéralisation, pour les auteurs du courant néo-marxiste, est par essence inégal géographiquement et socialement régressif : « geographically uneven and socially regressive » (Brenner et Theodore, 2002). Le développement inégal est vu comme inhérent au développement du capitalisme, en lien avec la nécessité pour le capital de mobiliser des territoires particuliers comme forces de production. Brenner et Theodore (2002) parlent de « uneven development [as] a key expression of capital’s relentless drive to mobilize particular territories and places as forces of production ». Par glissement, le développement spatial inégal est parfois assimilé à une forme d’injustice dans la mesure où il rime avec la polarisation sociale et territoriale (de type centre/périphérie). En outre, la néolibéralisation est associée à un recul de la justice redistributive et procédurale, voire à une forme d’autoritarisme (“the grim scenario of a neoliberalized urban authoritarianism”, ibid. p. 376): “cities engage aggressively in mutually destructive place-marketing policies, in which transnational capital is permitted to opt out from supporting local social reproduction, and in which the power of urban citizens to influence the basic conditions of their everyday life is increasingly undermined” (Brenner et Theodore, 2002, p. 376). Ainsi, les auteurs qui manient cette catégorie partagent un goût pour l’hétérodoxie et une forme d’engagement idéologique, sinon militant ou partisan, qui les rattache au champ très large des critical urban studies. Pour Lagueux (1989), cela renvoie au clivage entre « champions de la justice sociale (héritiers de la philosophie des Lumières) et de la liberté individuelle (les libéraux) », central selon lui dans la théorisation du néolibéralisme en sciences politiques. Néanmoins, si tous s’accordent sur l’intérêt de la portée critique de ce terme, ils n’adoptent pas le même cadre de référence idéologique et ne s’accordent pas forcément sur la nature des liens entre injustice, ville et néolibéralisation.

Le renouveau des pensées critiques de l’urbain dans le monde anglophone nourrit ainsi une géographie de l’exclusion d’obédience marxiste, très visible et engagée, qui a pour ambition de dénoncer le caractère oppressif de l’ordre social et urbain capitaliste. Elle analyse les conséquences de l’entrepreneuriat urbain et de la régénération urbaine néolibérale, en particulier dans les centres villes : mise sous contrôle des espaces publics, politiques de masquage de la marginalité urbaine, criminalisation de la pauvreté, politiques de surveillance, de sécurisation et de « tolérance zéro », inspirées du modèle new yorkais, « revanchisme urbain » (Smith, 1996) et éviction des catégories populaires, tous phénomènes liés au réinvestissement de ces espaces par le capital en Amérique du Nord. Le travail de Don Mitchell (2001) sur l’esthétisation des espaces publics et l’exclusion des sans-abri dans la « post-justice city » fait référence en la matière.

Le « fuzzy » (Castree, 2006) ou « chaotic concept » de néolibéralisme (Jessop, 2013) serait ainsi devenu un incontournable pour ancrer un discours dans le champ radical ou critique. Bob Jessop (2013) remarque à ce titre que le terme néolibéralisme n’est quasiment utilisé que par ses détracteurs, alors que ceux qui sont supposés le mettre en œuvre s’en gardent bien. À tel point que l’on peut se demander si le succès de ce « buzzword » (Peck, 2004) ne reflète pas parfois le désir de partager, à travers ce dialogue avec la géographie radicale anglophone, un espace et une visibilité académiques^[9]. La portée conceptuelle de cette notion est ainsi parfois soupçonnée d’être plus faible que sa portée mobilisatrice en tant que registre socialement construit et destiné à asseoir une parole et une praxis critiques. À tous les « anti » qui documentent avec indignation les méfaits de la néolibéralisation, Ferguson (2009) lance ainsi le défi de renoncer à une posture qui trouve sa finalité en elle-même et ne produit pas, selon lui, de contre-rationalité.

La perspective néo-marxiste laisse en tous cas peu de place à un espoir de changement, et ces critiques sont difficiles à saisir par les mouvements sociaux (Boudreau et Pattaroni, 2011). L’analyse néo-marxiste s’est donc efforcée récemment d’intégrer une réflexion sur la contestation des injustices. Loretta Lees (2013) par exemple, tente de reposer l’horizon d’une ville où la « grammaire des injustices [soit] plus ouverte et porteuse d’espoir » que celle proposée par les motifs pessimistes du « revanchisme » et du « post-politique » (la mort du politique), en étudiant les mobilisations des locataires du parc public (Southwark, Londres) contre la régénération urbaine (« a more open and hopeful grammar of urban injustice »). Ces débats rejoignent certaines discussions sur le « droit à la ville » (Brenner et al., 2012 ; Smith et McQuarri, 2012) qui ont connu un regain d’intérêt avec la relecture des textes d’Henri Lefebvre. Les participants au projet « Cities for people »^[10] discutent ainsi des agents du changement (qui doit porter le droit à la ville ?), de leurs modes de mobilisation etdu contenu de revendications émancipatrices, dans une perspective plus optimiste. Ils rejoignent également les travaux sur les mouvements sociaux anti-néolibéraux et sur leur capacité à contester la rationalité néolibérale : Sagie Narsiah (2007) par exemple étudie la montée, via les mouvements sociaux, d’une alternative à la rationalité marchande dans le domaine des services urbains en Afrique du Sud.

Bien que les études urbaines critiques soient dominées par le courant néo-marxiste, Boudreau et Pattaroni (2011) soulignent qu’il existe par ailleurs des critiques plus « ordinaires » de la néolibéralisation^[11]. Elles émanent de l’intérieur du système et visent des effets correctifs. Elles dénoncent notamment le renoncement à l’objectif d’égalité entre les territoires (aménagement du territoire/redistribution spatiale) et entre les individus (redistribution sociale), au profit d’un objectif d’équité mesuré par l’accès universel au service : par exemple le délaissement et le déclin de la qualité de desserte des quartiers défavorisés en matière de politiques de transports urbains et la concentration des investissements publics sur des nœuds ou des axes stratégiques et l’implication des acteurs privés dans le domaine des transports urbains. On peut citer ici les travaux de Siemiatycki (2005) sur Vancouver, de Grengs (2004) sur Los Angeles, de Farmer (2011) sur Chicago, ou de Enright (2013) sur le Grand Paris. Cette critique repose souvent sur la nostalgie d’un État providence keynésien jugé plus juste (à défaut de juste). Ce motif de l’inégalité socio-spatiale et de l’inégalité de desserte des territoires est présent dans l’approche néomarxiste comme dans la lecture néo-keynésienne : elles se rencontrent autour de la figure de l’État (défaillant, absent, en retrait…). L’éviction des classes populaires des centres anciens par les politiques de démolition/conversion des parcs de logement social est ainsi dénoncée par les néo-keynésiens autant que par les néo-marxistes. Pourtant, dans une perspective marxiste, ces parcs résultent des politiques de soutien de la demande élaborées par le régime d’accumulation fordiste.

Tous ces textes postulent cependant plus qu’ils ne l’analysent le lien entre injustice et néolibéralisation. Souvent, le néolibéralisme y reste une référence de l’ordre de la toile de fond, du décor dans lequel se dérouleraient les tragédies urbaines contemporaines de l’exclusion, de l’accaparement, de l’exploitation. Dans ce corpus, une infinité d’injustices sont ainsi dénoncées qui relèvent de registres distincts. Gordon McLeod (2002) par exemple, dans son étude de la régénération de Glasgow, dénonce tour à tour la « régénération sans emploi » (jobless regeneration), le mensonge de la promesse du « trickle down effect » (la diffusion des effets de la croissance vers les quartiers populaires), le déplacement des pauvres et l’exclusion spatiale et sociale liée au nettoyage de l’espace, les coupes budgétaires qui ont entraîné la montée des problèmes de santé publique. Marginalisation sociale, décrochage des territoires, exclusion socio-spatiale, déclin des services urbains, toutes ces dynamiques concomitantes sont attribuées en bloc à la néolibéralisation. On retrouve le caractère nébuleux d’une notion tantôt synonyme de gentrification/régénération entrepreneuriale, tantôt de discipline budgétaire par exemple.

En outre les villes n’ont pas attendu les années 1970-80 pour être injustes. Don Mitchell (1997) admet que la criminalisation des pauvres et les lois contre les sans-abri remontent (au moins) au XIX^ème siècle et, citant Marx, qu’elles jouaient déjà un rôle de régulation sociale de la menace constituée par « l’armée des pauvres ». Mais il soutient que la néolibéralisation a engendré une prolifération de dispositifs règlementaires et législatifs destinés à attirer et fixer le capital et qu’un « degré » a été franchi en la matière. La réponse des néo-marxistes est en général articulée autour de cette idée d’une généralisation de l’exclusion, que l’on retrouve au Sud dans la thèse d’une aggravation des inégalités héritées de la colonisation.

Certains travaux questionnent à ce titre les conditions de généralisation du néolibéralisme en soutenant qu’elle est liée à sa capacité à prendre en compte les demandes locales de justice. Ils proposent des périodisations fines de sa diffusion pour montrer sa capacité à surmonter ses contradictions internes. La néolibéralisation s’accompagne en effet souvent d’une reformulation des discours sur la justice car même dans les projets les plus agressifs, les objectifs de justice sociale et spatiale sont rarement occultés brutalement. Les conséquences sociales des phases de proto-néolibéralisation ou de roll back (les ajustements structurels au Sud) sont en outre souvent suivies de phases de roll out durant lesquelles les politiques publiques tentent de corriger les conséquences de la période précédente en matière sociale, notamment en introduisant plus de participation et de la justice procédurale. Dans les cas où la séquence roll back - roll out n’est pas opérante, l’adaptation du néolibéralisme aux exigences locales de justice peut être la condition de sa diffusion première. Par exemple au Cap, Sophie Didier et al. (2013) discutent de l’émergence de « troisièmes voies locales » qui incorporent des éléments de politiques caritatives libérales classiques qui rendent les politiques de régénération urbaine menées au centre-ville en apparence plus conformes aux objectifs de transformation post-apartheid. Cet ajustement s’est fait en 5 ans dans ce cas, sous l’effet de contestations politiques et sociales importantes. De même, Michael Harloe (2001) montre que la politique de lutte contre l’exclusion sociale mise en place par le gouvernement de Tony Blair à partir de 1997 avait pour but de réconcilier les objectifs de compétitivité et de cohésion sociale, cette dernière ayant été mise à mal par les gouvernements conservateurs précédents. La recherche de justice sociale (de justice distributive en particulier) est ainsi au cœur d’une politique qui s’inscrit pourtant pleinement dans une perspective néolibérale.

L’interprétation des conséquences de la néolibéralisation est donc ambiguë, en matière de justice distributive comme en matière de justice procédurale. James Ferguson (2007) souligne par exemple le caractère ambivalent des discours pro-BIG en Afrique du Sud (la Basic Income Grand campaign des années 2000, un projet de création d’une aide sociale universelle, conditionnée à la seule nationalité) : fondés sur une rationalité tout à la fois pro-pauvre et néolibérale, ces discours proposent une reformulation de la place des activités « informelles » dans le projet étatique. Dans les travaux sur la montée de la participation, les auteurs soulignent à la fois les limites de la participation néolibérale et les formes de justice procédurale capables d’effets correctifs. Ainsi, les démarches d’empowerment conduites dans le cadre des politiques de régénération contemporaines ont parfois permis une prise en compte des organisations communautaires et favorisé le développement des services sociaux locaux, conduisant à des formes de partage du pouvoir, tout en étant compatibles avec une logique de management néolibérale (Bacqué et Biewener, 2013). On trouve la même ambiguïté dans les travaux sur la dévolution-délégation aux communautés des missions traditionnelles de service public. Certains rappellent qu’elle peut améliorer l’accès aux services pour les plus pauvres, grâce à des formes de privatisation communautaire compatibles avec une certaine intégration sociale (Jaglin, 2005 ; Jaglin et Zérah, 2010). Les politiques de privatisation « pro-poor » des réseaux menées dans certains pays présentent la même ambivalence (Poupeau, 2007 ; Spronk, 2009). Les néo-marxistes y voient un détournement de la rhétorique de l’inclusion sociale au service d’une exclusion matérielle, par exemple pour la collecte des déchets au Cap (Miraftab, 2004a) et ils mettent l’accent sur l’exploitation d’une main d’œuvre sous-payée au nom du « sweat equity ». Sternberg (2013) analyse ainsi les processus de mise en conformité et d’inclusion des pratiques informelles dans le cadre néolibéral (le ramassage des ordures à Buenos Aires). Des problèmes de nature différente sont dans la balance : le citadin comme usager / habitant (registre de l’accès au service) ; le citadin comme figure de l’exploitation de la dépossession de sa classe et qui ne possède que sa force de travail.

Ici se pose un problème de référents historiques qui fait écho au débat sur le clivage Nord-Sud. La redistribution et le rééquilibrage territorial sont pensés en rapport avec un modèle possible à un moment donné de l’histoire des villes du Nord et qui a peu de sens pour les villes du Sud. L’accès aux services n’a jamais été généralisé dans ces villes du fait de la faiblesse relative des États et de la ségrégation coloniale ou d’apartheid. Le motif de l’inégalité territoriale et de la ségrégation (institutionnelle ou non) y est la référence historique et non pas celui du décrochage des territoires. James Ferguson souligne (2009) que le retour à l’État providence dans des situations de sous-emploi massif, où l’informalité est la norme, n’a pas de sens historiquement. Il correspond à une idéalisation de ce qu’ont pu être les États africains des années 1970, ou à un mythe développemental. Cela ne signifie pas que la néolibéralisation n’accentue pas des inégalités de desserte héritées. La question de la justice peut donc se penser en rapport à une situation idéale (située ou non historiquement, idéalisée ou non) ou en rapport à une situation de départ déjà injuste et qui s’aggraverait. Une autre manière de poser la question des continuités coloniales est de réfléchir non en termes d’aggravation des injustices, mais de changement qualitatif des modalités de leur perpétuation. Marianne Morange (à paraître) montre ainsi comment la répression du commerce de rue à Nairobi, une obsession néohygiéniste qui remonte à la période coloniale, passe désormais par l’embrigadement des commerçants dans un processus de participation fondé sur la rationalité entrepreneuriale et imposé aux pouvoirs publics par une agence de régénération urbaine privée.

Ces analyses de la participation renvoient à la montée en puissance de la figure de l’individu entrepreneur de lui-même, mise en avant aussi bien dans les travaux néo-marxistes que dans l’approche de Foucault, décrivant un sujet néolibéral « qui se construit en évaluant à tout moment ses compétences pour les améliorer et les augmenter, en faisant de sa vie elle-même une mise à l’épreuve permanente de son capital humain » (Paltrinieri, 2013). Dans le domaine de la lutte contre l’exclusion sociale, les politiques de Workfare (Peck, 2001) qui se sont développées dans de nombreux pays à partir des années 1990 rendent bien compte de cette logique. On passe d’une conception de la solidarité comme construction collective garantie par des droits à une interprétation contractuelle et conditionnelle, selon une logique de contrepartie et de responsabilisation individuelle (Castel et Duvoux, 2013). Les politiques d’aide à la mobilité individuelle mises en place depuis la fin des années 1990 s’inscrivent dans cette perspective : la mobilité est vue comme une ressource personnelle qu’il s’agit d’activer dans le but de maximiser l’employabilité des individus (Fol, 2009).

Au-delà du présupposé implicite d’un lien mécanique entre néolibéralisation et injustice, on a souhaité dans ce numéro poser explicitement et directement la question de ce lien. Dans d’autres champs disciplinaires (études environnementales, études de genre…), ce débat est bien amorcé. Il nous paraît encore peu avancé en études urbaines. C’est notre ambition que de l’ouvrir. Il nous a semblé que cela permettrait peut-être de contourner l’écueil pointé par Cochrane (2008, cité par Béal, 2010) : pour lui, la grille de lecture néolibérale permet de dégager les schémas généraux d’évolution des politiques urbaines, au-delà de leurs spécificités locales, et de réfléchir aux moteurs de ces transformations communes, mais le danger est de se contenter d’une labellisation et d’en rester là, comme si qualifier ces processus de néolibéraux suffisait à les expliquer et à en rendre compte, notamment en termes d’injustices.

Les auteurs qui ont répondu à notre appel ont abordé ces questions à partir de terrains et de traditions différentes. Quatre textes portent sur des terrains anglophones du Nord (Londres, New York et Sheffield) et sur l’Italie (Savone). Leurs auteurs sont très au fait des débats de la géographie radicale anglophone sur laquelle certains ont déjà écrit par ailleurs (on pense à Max Rousseau). Martine Drozdz la fréquente directement puisqu’elle travaille à Londres, dans un environnement institutionnel anglo-saxon. Ces textes traitent d’objets classiques des études de l’urbanisation du néolibéralisme : spéculation immobilière et renouvellement urbain, marketing urbain et gentrification, accès aux services. Ils abordent ce débat en termes de justice redistributive et d’exclusion, de gouvernance et de PPP. Deux d’entre eux nous permettent de sortir non seulement du « heartland du néolibéralisme », mais aussi des « lieux communs » de la néolibéralisation, car ils abordent des villes moyennes (Roubaix, Sheffield, figures archétypales de la désindustrialisation-régénération) et une figure « provinciale », Savone.

Martine Drozdz périodise la relation entre justice et néolibéralisation dans le cas des politiques urbaines londoniennes. Elle montre comment les injustices produites par le gouvernement conservateur durant la période de mutation néolibérale de l’État (1979-1997) (diminution de l’égalité politique et dégradation des conditions socioéconomiques des plus mal-lotis) ont été reprises en charge dans les discours du New Labour (1997-2010) et reformulées en termes de crise de la représentation politique. Cela a mené à l’introduction de démarches participatives afin de renforcer la justice procédurale. Ces dernières ont cependant dysfonctionné. Son analyse diachronique du New Deal for Communities (NDC), programme territorialisé de lutte contre l’exclusion des espaces urbains marginalisés, montre ainsi que des injustices qui relèvent du maintien de politiques économiques néolibérales coexistent avec de nouvelles injustices qui relèvent de dysfonctionnements institutionnels et procéduraux.

Charlotte Recoquillon étudie les politiques de gentrification de West Harlem à New York. Ces politiques, menées à la fois par les acteurs publics et les acteurs privés, sont analysées comme l’incarnation d’une néolibéralisation de la ville de New York, dans le sens où l’intervention publique a permis de créer les conditions d’un afflux d’investissement privé à Harlem. Ce quartier délaissé et fortement dégradé a alors entamé un nouveau cycle de valorisation largement encouragé par la municipalité. Comme dans le cas des villes en déclin étudiées par Max Rousseau, les bénéfices de ces politiques de gentrification sont cependant distribués de manière inégalitaire, conduisant à une situation d’injustice spatiale. En effet, la transformation du quartier a entrainé l’éviction d’une partie de la population noire et pauvre. De même, l’extension programmée de l’Université de Columbia, soutenue par la municipalité, aboutira au déplacement d’un nombre important de familles et à la suppression de nombreux emplois occupés par la population locale, sans que les compensations négociées avec les associations locales soient à la mesure des préjudices induits par cette opération.

Max Rousseau détaille la phase 5 des politiques de néolibéralisation à Sheffield et Roubaix, qu’il qualifie de « late urban entrepreneurial ». Il analyse le processus de transfert du capital jusque-là investi dans le secteur productif vers l’économie urbaine et résidentielle et décrit les stratégies de « montée en gamme » (expression qu’il préfère à celle de politiques de gentrification, incapable selon lui de rendre compte de la volonté de transformation de l’ensemble des usages sociaux par ces stratégies) visant à modifier le profil social des habitants et des citadins consommateurs. Ces stratégies de montée en gamme renversent le paradigme traditionnel des politiques urbaines, puisque la transformation sociale précède la transformation économique et est censée la rendre possible, en donnant une nouvelle image à ces territoires en déclin, comme signal donné à des investisseurs potentiels. Pour lui, ces politiques sont fondamentalement injustes, dans le sens où elles procèdent à une redistribution de l’investissement public au bénéfice des classes moyennes et supérieures, minoritaires, mais qu’il s’agit de retenir ou d’attirer, et au détriment des classes populaires qui formaient la base sociale et politique de ces villes et s’y retrouvent marginalisées, sans aucun bénéfice des effets de ces transformations.

Dario Colombo et Manuela Porcu dénoncent les effets d’une spéculation immobilière décrochée des réalités démographiques et sociales à Savone : des milliers de logements haut de gamme et de résidences secondaires ont remplacé les espaces industriels et la base productive industrielle a été démantelée afin de promouvoir le fantasme d’une tertiarisation qui n’a jamais abouti, tandis que les nouveaux logements restaient vides. La néolibéralisation a prospéré selon eux sur le terreau de l’absence de planification urbaine et économique.

Trois auteurs travaillent sur des terrains situés au Sud. Ils entrent moins directement en dialogue avec la géographie radicale ou critique. Le thème néolibéral leur permet surtout de renouveler des objets classiques des études développementales (accès à l’eau et aux services de santé dans des contextes de forte croissance urbaine, risque naturel et urbanisation) en repensant la question des inégalités territoriales, de la ségrégation et de l’accès aux services urbains. Dans ces contextes, le lien avec la justice semble plus évident du fait des injustices sociales et spatiales qui sont patentes dans ces villes, et qui semblent même les caractériser quand on les observe et qu’on les définit depuis le Nord.

Judicaëlle Dietrich s’intéresse aux politiques urbaines menées à Jakarta, et en particulier, à la privatisation de la gestion de l’eau. Dans un contexte marqué par un très faible développement du service d’eau en réseau et par de fortes inégalités d’accès, le gouvernement indonésien a lancé, avec le soutien de la Banque mondiale, un appel d’offres international pour la gestion de la production et de la distribution de l’eau. L’intervention des deux entreprises retenues s’effectue par le biais d’un partenariat public – privé, qui permet l’injection de capitaux privés dans les infrastructures et dans la gestion, tandis que la municipalité garde à la fois la propriété du réseau et un droit de regard sur les investissements à réaliser et la politique tarifaire. Si le système tarifaire permet d’alléger le coût du service pour les ménages modestes, la prise en charge par la municipalité des effets de cette tarification ne l’incite pas à prévoir une extension du service vers les quartiers pauvres non encore desservis. Dans le même temps, les différents types d’aide mis en place par les ONG pour permettre le raccordement de certains ménages sont conditionnées à la volonté et la capacité à payer du bénéficiaire et s’inscrivent dans un processus d’individualisation des actions en faveur du développement, qui tend à perpétuer voire à renforcer les inégalités comme les situations d’injustice.

Jérémy Robert, à travers son étude de l’accessibilité aux soins hospitaliers à Lima, montre comment la mise en œuvre de politiques néolibérales à partir des années 1990 se traduit par une aggravation des inégalités d’accessibilité aux soins, liée au « renoncement à la planification spatiale de l’offre de soins au profit d’une évolution par opportunités de financements, par projets ponctuels ». Outre cette aggravation quantitative, la néolibéralisation produit selon lui une rupture qualitative : une « désarticulation du dispositif de soins » liée à la montée de nouveaux acteurs privés dans ce champ et à la démultiplication d’une offre locale non articulée à un système métropolitain planifié, et donc à plusieurs vitesses sociales. Il souligne enfin que paradoxalement cette desserte inégale des territoires peut apparaître comme une correction nécessaire face à la défaillance publique organisée durant la période précédente et donc comme une amélioration du niveau de service que certains citadins apprécient et sont prêts à défendre en se mobilisant. On retrouve le débat sur l’interprétation du caractère injuste ou juste de la territorialisation, élargi ici à la question de sa réception politique.

Claudio Pulgar analyse les effets du tremblement de terre de 2010 au Chili comme révélateur des inégalités et injustices spatiales créées par 40 ans de néolibéralisation du pays. Il étudie également les processus de résilience et de résistances qui se sont manifestés à l’occasion d’une secousse qui est, selon lui, autant sociale que tellurique. En effet, le tremblement de terre a mis en lumière les très fortes inégalités régnant au Chili, notamment dans le domaine du logement, résultant de politiques tendant en premier lieu à favoriser l’investissement privé. Alors que la politique de reconstruction mise en place après le séisme devait prolonger cette orientation en faveur des acteurs privés, la résistance des mouvements sociaux a permis de remettre en question ce modèle et d’ouvrir de nouveaux espaces de débat.

Tous ces auteurs, nous semble-t-il, s’inscrivent dans le champ des études urbaines critiques au sens où ils manient un discours du changement, inégalement normatif, mais qui a une visée politique. Ce sont des chercheurs du Nord (français et italiens) qui ont embrassé le cadre d’analyse anglophone. Leurs cadres de référence idéologique et leur rapport au néo-marxisme sont néanmoins variables : l’adhésion est très marquée dans les textes de Colombo et Porcu et de Recoquillon pour qui le lien entre néolibéralisation et injustice est direct et qui se situent du côté d’une géographie de l’exclusion devenue classique ; elle est moins nette dans ceux de Rousseau et Drozdz, qui engagent un dialogue distancié avec ce corpus et réfléchissent davantage en termes de périodisation des processus de néolibéralisation. On peut y voir deux figures de l’essor des pensées critiques « à la française » (Calbérac et Morange 2013). Robert et Dietrich, quant à eux, situent leur posture critique du côté des débats sur la territorialisation des politiques publiques dans un contexte de contrainte budgétaire forte, et sur les questions d’accès aux services urbains dans des villes sous-équipées. Ici le prisme développemental se combine avec la néolibéralisation pour dénoncer l’aggravation des injustices spatiales. Ce tournant est identifié à l’essor d’une discipline globale émanant des ajustements structurels qui aggraverait les inégalités héritées. Cela renvoie au débat sur la rupture historique et la nostalgie néo-keynésienne qui s’exprime différemment dans le contexte du Sud : Jérémy Robert souligne que « l’absence d’État régulateur et les inégalités ont marqué l’histoire du Pérou depuis son indépendance » mais il soutient que la néolibéralisation les a accentuées en concentrant les moyens sur les hôpitaux centraux et en permettant l’essor d’une offre privée qui renforce la ségrégation sociale, le clivage centre-périphéries et la montée des inégalités entre périphéries.

Les chercheurs du Sud sont peu représentés. Seul Claudio Pulgar, doctorant à l’École des Hautes Études en Sciences Sociales, enseigne à la Faculté d’Architecture et d’Urbanisme de l’Université du Chili. Les chercheurs anglophones sont quant à eux les grands absents de ce numéro. Non pas que nous ayons souhaité les en exclure. Simplement, et nous l’avouons à notre grande déception, ils n’ont pas répondu à cet appel qui a été largement diffusé dans les cercles de réflexion critiques anglophones. Martine Drozdz nous a suggéré que notre approche décalait les débats tels qu’ils sont actuellement menés au Royaume-Uni et en Amérique du Nord (ils privilégient les questions d’adaptabilité, de variabilité, de post-néolibéralisme…), ce qui pouvait expliquer une difficulté de réception. Nous espérons néanmoins que le champ que nous avons ouvert ici dans les deux langues permettra d’engager et de poursuivre plus avant la discussion avec nos collègues anglophones sur ces enjeux.

Remerciements : ce texte a bénéficié de la relecture et des commentaires de Sophie Didier et de Marie Morelle. Nous les en remercions vivement.

A propos des auteures : Marianne Morange est Maitre de Conférences à l’Université Paris 7, membre de l’UMR CESSMA, Université Paris Diderot et membre de l’Institut Universitaire de France. Sylvie Fol est Professeure à l’Université Paris 1 Panthéon – Sorbonne et membre de l’UMR Géographie – Cités.

Pour citer cet article : Marianne Morange et Sylvie Fol, «Ville, néolibéralisation et justice », justice spatiale | spatial justice, n° 6 juin 2014, http://www.jssj.org/

[1] Il faut noter l’aspect précurseur des analyses de Foucault, qui, dans son cours de 1979 sur la biopolitique (publié en 2004), anticipe la réorientation des politiques publiques liée au néolibéralisme, juste avant l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher (Gros et al., 2013).

[2] Pour une synthèse approfondie des apports de Foucault sur la notion de néolibéralisme, voir le numéro spécial de la revue Raisons Politiques paru en octobre 2013, consacré aux « néolibéralismes de Foucault ».

[3] Leur article a été publié dans un numéro spécial de la revue radicale Antipode (vol. 34, n°1, publié la même année sous forme d’ouvrage chez Blackwell). Il introduit un dossier qui rassemble des textes issus d’une conférence tenue à l’université de l’Illinois (Centre for Urban Economic Development) en 2001 et qui portait sur les relations entre ville et néolibéralisation.

[4] Leur travail s’inspire également des travaux marxistes sur l’État, d’Henri Lefebvre ou Bob Jessop, ce dernier pouvant également être rattaché à l’École de la régulation.

[5] Dans leur article sur les espaces de la régulation, Benko et Lipietz (1995) soulignent d’ailleurs la convergence entre l’approche régulationniste française et la géographie anglo-saxonne radicale, incarnée à l’époque par Harvey ou Gregory et Urry.

[6] Pour Harvey (2006), le néolibéralisme est un processus qui détruit les institutions, pouvoirs, relations sociales et même les modes de vie mais a la capacité de recréer en permanence de nouveaux modes de fonctionnement au bénéfice exclusif des classes supérieures et au détriment des populations et des territoires vulnérables. Il s’accompagne d’une « volatilité » croissante du capitalisme global, marqué par la succession d’épisodes de croissance et de crises.

[7] Ce modèle de l’action à distance est déjà présent dans l’analyse du néolibéralisme de Foucault, qui montre que l’action gouvernementale semble se limiter à une intervention de type indirect, qui n’est pourtant pas moins efficace (Paltrinieri, 2013).

[8] Voir par exemple le colloque « La ville néolibérale : une thèse crédible ? », qui s’est tenu en septembre 2012 à l’Université de Lyon. Son texte de cadrage met l’accent sur la tension entre néo-marxisme et néo-institutionnalisme, mais ne mentionne pas les efforts de théorisation de la variabilité par les premiers.

[9] Cela explique peut-être le moindre succès de ces approches en France où cet impératif est (encore) moins pressant que dans d’autres pays européens et/ou anglophones.

[10] Il s’agit d’un collectif de travail qui s’est constitué autour de Neil Brenner, Peter Marcuse et Margit Mayer lors d’une conférence à Berlin en 2008. Leurs textes ont été publiés dans un numéro spécial de City en 2009 (vol 13, n° 2-3) et sous forme d’ouvrage.

[11] La question des inégalités, de l’aliénation, ou de la domination en ville est bien sûr abordée par des auteurs qui ne mobilisent pas le registre néolibéral : David Imbroscio (2010) par exemple voit dans la division entre État et marché, entre économie et politique (le principe fondateur du libéralisme de l’urbanisme américain et qui imprègne les représentations politiques), la raison pour laquelle le développement urbain est laissé largement au marché. Susan Fainstein (2010) discute de l’émergence de contre-modèles à la ville entrepreneuriale en dialoguant au-delà du champ néo-marxiste (avec le féminisme, avec John Rawls…). Ne pouvant aborder tous ces riches débats, nous nous contentons de traiter la question du lien entre justice et néolibéralisation.